从工业信息化部出来，往西2500米就到广电总局。最近因“垄断”问题而处于风口浪尖的这两家部委算是比邻而居，但北京的交通如此拥堵，这对邻居想要“串门”也并非易事――即使坐在一起，他们在“三网融合”问题上也是话不投机，很难有共同语言。
长期以来，工信部主管的中国电信和中国联通希望得到电视内容播控权，而广电总局主管的部门则觊觎电信部门的宽带市场。
有着不同利益、价值取向的各部委之间同样也在进行着一场“战争”，人们习惯性地称为“神仙战”。这并非与大众无关，只是很多时候无从参与。
一位副局长引发的央企垄断激辩
一个中央部委副局长究竟有多大的能量？
现在可以说，不谈审批权力，不论可动用资金，她几句话就能引发一场部委“战争”、电信反垄断激辩及公开媒体对冲。
发改委价格监督检查与反垄断局副局长李青在央视采访播出前不知能否想到这样的人就是自己。
11月9日的央视节目中，李青披露发改委正在对中国电信和中国联通涉嫌价格垄断进行调查，随后，工信部下属《人民邮电报》激烈反击，众多部委、媒体及百姓跻身其中，热闹异常，按新华社的报道说，这是一场“神仙战”。
不惟广电总局与工信部，各部委之间亦常常出现纷争，文化部和新闻出版总署在网络游戏管理权上互不相让，商务部和海关总署在电子产品“入境税”上唇枪舌剑，财政部与教育部、卫生部等在财政拨款上相互角力，某个法律因为各部委间的视角利益不同而难产的例子更是屡见不鲜。
部委之间，或明或暗地进行着一场“战争”。
一言激起千层浪
在发改委办公室里，一位中年短发女性面对央视《新闻30分》记者出语不多，但字字含金，“曝料”不断。她就是李青，采访于11月9日播放，随即掀起巨浪。
李青透露，发改委已对中国电信、中国联通涉嫌价格垄断案展开调查。调查的主要内容是二者在宽带接入及网间结算领域是否利用自身市场支配地位阻碍、影响其他经营者进入市场。
“如果经过案审，事实成立定性准确，那么处罚大概在1％－10％罚款的范围内。”李青说。中国电信互联网接入年收入约有500个亿，中国联通约有300个亿。无论如何，处罚必是天价。
新华社记者用这样的句子描述此言一出后的景象：业界震惊，舆论鼎沸，两家公司股票大跌。有人大声叫好，认为这是“互联网界的福音”。有人说这是精心策划的阴谋，是体制下的部门利益争夺“闹剧”。
也有些人认为虽然发改委披露此事确实意外，但估计很快就会被掩盖过去，无人发声。不过，第二天一早的事实证明这些人太悲观了。
11月10日清晨，工信部下属《人民邮电报》在头版头条刊发长篇檄文，火气罕见――“当头棒喝”、“难以接受”、“混淆视听”、“误导公众”、“错误百出”……“震惊！冤枉！委屈！无奈！”
檄文直指发改委观点，还连带质疑央视：基本概念厘清了吗？垄断事实查明了吗？全球行情吃准了吗？新闻素养丢掉了吗？
没几天，央视官方网站中国网络电视台开辟“是不是垄断”专题，其中电信专家正面回击：“与消费者无关说辞荒唐。”
围绕着联通和电信两家公司，央视依据发改委调查报道，而《人民邮电报》背后则是工信部，此事涉及的部委还有广电总局、国资委等等。无论如何，这几乎是公开的部委级别调查央企涉嫌垄断的第一案。
不过此后这些部委基本对外以在研究或沉默作答。
“工信部给我们下了死命令，关于报道的一切情况都不要再提。”《人民邮电报》副总编王保平向本刊记者透露，目前工信部和发改委、广电总局三家沟通过了，达成的共识是此事不适宜再炒作，“此事涉及国企、垄断行业，问题复杂，再吵下去，问题不可控制。”
“我昨天拒绝了100多个记者的电话采访。”工信部电信研究院一位一向很活跃的专家对媒体说。
然而“暗战”在继续。有媒体描述当下：“各种打给上级部门、更上级部门及主管领导的报告正在京城快马传递……”
“10・17会议”
隐蔽的还有那个举报人。
发改委这起调查缘起年初一次举报，不过截至目前，举报人是所谓行业“报复”还是公众发声无从查证。但也有人倾向于解读为举报发端于2010下半年的“断网事件”，当时中国电信斩断“穿透流量”，导致铁通等运营商遭到沉痛打击，波及的互联网用户可能超过1000万。
接到举报后，今年4月下旬，发改委价格监督检查司向中国电信和中国联通下达了调查通知。
据知情者透露，展开调查前发改委和两大公司多次接触，整个调查过程严格保密，相关企业的员工甚至被要求在谈话记录上签名确认，就像接受警方询问一样。“因此，报道一出，相关各部委除了感到吃惊，还有些尴尬。”
6月，发改委通报了李青谈及的初步调查结论，两公司随后分别提交了为自己辩护的意见书。
之后的故事不得而知，直到10月17日，一个重要会议召开，各部委面面相对，你来我往，观点不一。
当日发改委就有关情况征求国务院法制办、最高人民法院和工信部意见。新华社的报道称，“会上，各方意见分歧较大，比较集中的观点是此乃大事，在证据还不充足的情况下，需谨慎从事。”发改委在会上表示，将就有关方案在征求国资委和工信部等相关部委的意见后上报国务院。
其实，这次会上的各方意见也许也能从此后央视和《人民邮电报》的“对抗”中找到。比如围绕究竟是不是垄断，《人民邮电报》檄文中作出否定回答的理由是：“发改委此次对中国电信和中国联通发起的调查，是针对SP接入市场而不是公众市场，SP接入市场不涉及普通用户，与公众市场完全不同。”“电信与联通到底在（专线接入市场）其中占有多大比例，完全没有数据支撑。所以所谓垄断之说也就无处立脚。”
而中国网络电视台针对邮电报文章开辟的专题里，请来电信专家正面回击：“电信与联通之间的互联互通状况非常不好，远低于目前工信部规定的互联互通的带宽的时延或者丢包等其他服务标准，对消费者的巨大损害就已产生。”
“现在这种部门战争矛盾公开化带来的好处是让公众能知道更多决策内情，而观点的纷争也让公众可以去监督，去明辨是非。”中国行政体制改革研究会秘书长汪玉凯欢迎这种“神仙战”，在接受本刊专访中，他认为这能促进政府进一步公开决策信息，加强决策的合理性。
那些需要再协调的
央视与《人民邮电报》之间的口水战是否是广电总局和工信部各自的“代理人战争”，这不得而知，但广电总局和工信部在三网融合问题上的博弈甚至对立却是客观事实。三网融合背景下，电信希望得到电视内容播控权，而广电则希望电信真正开放宽带业务的IDC、国际互联网出口等垄断资源。
而此次争论的主题是，广电部门希望降低电信部门骨干网络的使用成本。根据报道，电信和联通两个运营商每G每月宽带接口，卖给广电、铁通等运营商100万元，卖给增值服务商10万-30万元，卖给内容服务商3万-10万元。这被广电等运营商认为是“价格歧视”。
“此次纷争是公共利益和部门利益两者交织在一起，广电部门以及工信部门有部门利益之争，发改委则更多代表公共利益。”汪玉凯对此评论说。
发改委对这一事件的调查，被认为是《反垄断法》施行3年来的“第一案”，人们希望发改委能以此让反垄断调查转化为公共利益，以法律来解决部门利益间的纷争――其实，《反垄断法》酝酿12年才出台，主要原因之一就是商务部、国家工商总局和发改委“三龙治水”，都想取得立法起草权。
“我国政策制定和法规出台的部门化现象严重。部门作为监管者会被监管对象影响，部门又会影响最上层的政策制定，从而形成一个企业对监管部门、监管部门对国务院的影响链条。”北大法学博士田飞龙说。
北京大学法学院教授王锡锌也认为，政府部门作为监管部门，应该是没有利益的。但监管部门往往会被所监管的对象所影响，在决策中替被监管者发声。
工信部与广电总局之间的博弈，即是这样一个例子。
除被利益所左右外，部门之间的价值取向不同亦决定了冲突的发生。去年，海关总署发出54号公告，对进境个人用品征税，一个iPad要征税1000元。商务部坐不住了，向海关总署发出咨询函，称海关此举有违WTO原则；另一例，今年6月，以“扩大国内消费、扩大国内需求作为根本的出发点”的商务部官网刊文称应进一步降低奢侈品进口关税，而负责管钱的财政部不认可，也通过官网刊文称，奢侈品进口消费税不但不能取消，还应加强。
而在一些权力交叉地带，“神仙战”更是热火朝天，新闻出版署和文化部对网络游戏的前置审批权争夺，让拥有500万家的《魔兽世界》停服几个月。与此相对的是，在食品安全上，大家戏称“八个部委管不住一头猪”。
部委之争当然有合理性，但公开讨论论证更好，因为这些论题几乎都涉及公共利益。而现实中，时常是暗中较劲，经过“协调”，互让的情况多于一方取胜。
成本几何？
“部门职责交叉和关系不顺，是多年来政府运行中存在的突出矛盾和问题。”汪玉凯指出，部门之间出现冲突，是因为部门利益作祟。
为此，2008年政府进行了转变部门职能理顺关系的行政机构改革，一个原则是，尽量一件事情交一个部门管理以避免“九龙治水”的发生。
“但实际上政府大量公共事务处理需要部门之间协调进行，会出现部门职能的相互交叉。”汪玉凯说，一旦出现部门冲突，通常是由相关部门之间内部协调，如果协调不了，则依据中编办三定方案（即定机构、定职能、定人员）中划分的各部门职能，从职能角度来确定该事情的主导部门，由主导部门来协调各相关部门之间的冲突。
北大法学博士田飞龙则认为，按照《立法法》规定，部委是有规章制定权，部委自己制定规章来确定自己管辖的领域和规则，有时部委之间的规章可能出现打架，部委可以向国务院提出其他部委的规章侵犯了自己职权，由国务院裁决。
但在实践中也依然会存在中编办、国务院出面也难以协调的情况，比如在教育经费占GDP 4%的问题上，财政部和教育部分属不同主管，这两个部门发生冲突时就难以协调。
“从长远看，‘三定’缺乏法律权威，不是法律，不能有效保证行政体制改革的成果。”中国政法大学副校长马怀德教授指出，需要在“三定方案”基础上制定各个部门的组织通则或组织条例。而汪玉凯认为， “三定”方案仍然没有形成比较成熟的政治结构模式，应实行法制化。
“从根本上来说，要解决部门利益冲突问题，需要抑制部门为自己牟利的冲动。根本上来说，社会市场能够解决的事情，政府各个部门都不能插手，政府管的越多，用于协调的行政成本也越高，效果还越容易适得其反。”汪玉凯对本刊记者说。
自2008年《反垄断法》正式实施以来，经常来发改委咨询中国政府反垄断政策的多是国外大企业，而国内的企业对于这项新的法律似乎并不“感冒”，很少有企业关心这个问题。
围绕此次大辩论，一个细节少有人关注，李青所在的“发改委价检司”于今年7月1日更名为“价格检查监督与反垄断局”，反垄断工作力度加大，新增的20个人的编制中不少就是从事反垄断研究的专业人士，有的具备专业领域的博士学位。
最新的媒体报道称，发改委有关人士否认与两大公司“和解”的说法。而且透露，反垄断局刚刚派出了三路人马对北京市的5家电信企业进行了调查取证，并获得了详细证据