摘 要：改善内蒙古生态环境是加快区域经济发展的客观要求。退耕还林还草工程对改善和保护生态环境，促进经济发展，提高当地人民生活水平和生活质量，走可持续发展道路具有重要意义。本文在分析内蒙古退耕还林还草工程现实意义的基础上，分析了内蒙古实施退耕还林还草工程中存在的问题，并提出相应的解决对策。
关键词：内蒙古 退耕还林还草 生态环境 政府
1.内蒙古实施退耕还林还草工程的现实意义
退耕还林还草工程是国家通过向农民补助粮食、资金、种苗费等，激励森林、草地环境脆弱恶化地区的农民复原林地、草地的一项政策。内蒙古自治区地处我国北部边疆，全区是高原型地貌，处于中纬度内陆地区，为季风气候向大陆性气候过渡地带，一年中降水量的分配极为不均，容易发生干旱、风蚀、沙尘暴等自然灾害，造成部分地区水土流失和耕地沙化现象严重。除了自然因素导致广种薄收之外，人为因素的毁林开荒、陡坡耕种、过度放牧和开矿修路等主客观因素也导致了内蒙古地区生态环境问题非常突出。这种情况给当地农牧业生产和人民生活带来了极大的影响，阻碍了当地经济的可持续发展及人民生活水平和生活质量的提高。因此内蒙古自治区政府把作为全国林业建设六大工程之一的退耕还林还草工程做为任重道远的生态环境建设做出了重要布置。通过退耕还林还草工程可以实现土地资源的优化配置，使该种粮的地方种粮食，该长草的地方还草，该种树的地方种树。这不仅有利于防风固沙，还原绿色生态，缓解和改善内蒙古自治区的生态环境，使当地经济和社会发展有一个可以依托的生态环境基础，而且实行退耕还林还草工程还有利于带动内蒙古部分地区农牧业的产业结构调整，发展区域经济，通过多种渠道多元经营，创新农牧业生产方式，增加农牧民经济收入并加快其脱贫致富的步伐。内蒙古退耕还林还草工程实行至今已取得了重大的进展，有效的改善了内蒙古地区及周边省份的生态环境。但是，在实施过程中还存在一些问题，需要不断的完善。
2.实施退耕还林还草工程中存在的问题
2.1农牧民参与性不高
农牧民缺乏主动性和积极性。部分农牧民在实施退耕还林还草工程中缺乏对政府出台政策的了解与参与。比如当地退耕的面积、范围和树种的选择等由政府部门做出安排，而政策的直接执行者即具体实施的农牧民没有发挥其合理的决策参与权。导致部分农牧民对退耕还林还草工程认识不到位，认为退耕还林还草工程不但投资大见效慢，而且周期长，存在政策变化的风险，所以很多人报着等待和观望的心态。部分农牧民要么栽种时采取应付的被动方式，要么种植后任其生长，疏于照管，认为退耕还林还草是政府的事，与自己关系不大，片面地认为即使有人偷牧或者放牧破坏了林地草地也不会损失自己的利益，没有认识到这项工程最终的受益人也包括自己。
2.2地方政府服务缺位
有的地方政府在退耕还林还草工程的规划、信息、科技支撑、技术培训等方面的服务不到位。如部分有投资热情的个人或公司，他们想获取更多相关政策法规、投资效益分析、市场前景和相关专业的技术难题等咨询服务，而政府部门不能够为其提供专门的全面的，系统而又准确及时的回答。有些地方政府没有提供退耕还林还草政策的“一条龙”服务，有的合同文本不规范、不完善，承包和流转合同也未经公证，因此大大降低了林地流转的实际运行效果，为日后林权纠纷埋下了隐患。还有一些地方政府没有设专门的评估机构，使退耕还林还草工程中，土地承包和流转价格不尽合理。如对经营者的经营能力缺乏客观评估，致使超实力或缺乏实力的经营屡有发生，导致资源的闲置或浪费。
2.3缺乏退耕中的管理
政策效果有赖于政策执行中的管理及政策执行后的监督。部分退耕的林地和草地处于粗放经营状态，出现重退耕而轻看护的现象。按国家退耕还林还草政策规定，退耕还林还草本着“谁造谁管”的原则，这种形式使农牧民一般只愿看护短期就有收益的经济林，而不愿意投入更多的人力，物力去管理还林还草工程中的林木。虽然政府也采用雇人看护的方式，但看护经费不足和付给雇用人员工资偏低，看护人员责任性不强，导致偷牧、放牧时有发生，退耕的林地和草地存活率偏低。
2.4造成一定程度的就业压力
退耕还林还草的实施，使得耕地减少，农村富余劳动力增加，大多数农民通过粮款补助和发展劳务输出，一大批农民从土地上解放出来，进城打工挣钱，但是一些文化素质较低的劳动力，他们缺乏一技之长，加上当地从事非农产业就业渠道不宽，一部分农牧民闲散在家，造成劳动力资源的过剩和积压。
3.完善退耕还林还草工程的对策
3.1强化各级政府工作人员的生态意识和责任感，加强对农牧民的政策宣传
加强政府工作人员的生态环保意识和法制观念，保证相关法律、法规、政策的真正落实。大力宣传国家退耕还林还草实行“谁退耕、谁造林、谁经营、谁受益”的政策，使农牧民认识到退耕还林还草工程是改善西部生态环境，实现可持续发展的关键工程。引导农牧民认识到退耕还林还草不仅是改善自己生产、生活和生存条件的重要方法，同时也是实现脱贫致富奔小康的重要途径。政府可以充分利用电视、广播、网络和发放宣传手册等宣传途径，将退耕还林还草工程的方针、政策、方案和实施步骤宣传到各家各户，使政策入耳入脑，深入民心。这样就能极大的调动农牧民的参与热情，积极主动地配合政府做好退耕还林还草工程工作。
3.2提供良好的政府服务环境
我国实行的退耕还林还草工程是国家提供公共产品的政策。国家与农牧民之间可以体现为一种委托—代理关系。因此地方政府要予以支持和政策扶持，增强政府公共服务的能力，给农牧民提供良好的政府服务环境。如在制定规划、政策引导、维护市场建设和提供公共服务方面改革审批制度，简化审批手续，提高行政效率。各级政府和主管部门可以利用电子政务方式，向社会公布退耕还林还草资源的总量信息，引导农牧民以家庭承包、大户承包、联户承包和单位+农户联合承包的方式经营。动员民间资本等社会力量积极参与退耕还林还草工程，发挥民间投资在退耕还林还草工程中的作用，鼓励民营企业以独资、合作、联营、参股等多元方式参与。同时地方政府要积极协调各类林权、地权纠纷，创造稳定、和谐的发展环境，真正做到“多服务、少干预，多帮忙、少添乱，多支持、少限制”。 3.3强化退耕还林还草的管理工作
加强对退耕林地草地的管理，各级政府要严格制止乱征乱占林地，严格制止乱砍乱伐、毁林开荒和盗伐林木的违法行为，杜绝牲畜毁林现象。要加强林牧业公安队伍建设，不折不扣地执行国家的法律法规和各项制度，切实做到依法治林和依法兴林。另外，退耕还林还草工程的经营者大部分是当地的农牧民，他们文化程度相对较低，其科技知识相对不足，当地政府应依托相关高等院校和科研单位，为退耕治荒经营者推广先进科学技术和种植模式。政府可以通过扶持以技术承包、技术入股、有偿服务、送技术下乡等多元方式发挥科技在退耕还林还草中的作用。在此基础上，使农牧民有信心并愿意投入到退耕还林还草中来，虽然短期内他们看不到成效，但通过政府的科学管理和政策实施后的强化监督使农牧民相信这一“功在当代，利在千秋”政策的互惠性。
3.4加强人才培训与另辟就业渠道
对于没有外出务工留在当地愿意从事退耕还林还草工程的从业人员，当地政府可以加大对农牧民的技术和管理培训，培养懂技术、善经营、会管理的人才队伍。培养农牧民学习水土保持技术，综合病虫害的防治技术，适宜树苗的选择与人工快速育苗的繁殖技术等。另外，当地政府可以发挥地域资源优势，鼓励农牧民发展畜牧业，适度发展以牛羊为主的畜牧业，建立牛羊商品生产基地，解决农牧区剩余劳动力问题。
4.结论
退耕还林还草工程是一项需要政府部门、社会团体、企业以及农牧民共同参与的工程，只有协调好各方的利益，在保障农牧民的经济生活水平的基础之上，把先进科学技术与当地的实际情况结合起来，走科学发展的路子，才能不违背退耕还林还草工程的初衷，有效改善和提高内蒙古乃至全国的生态环境，为西部大开发创造良好的环境基础。
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作者简介：
杨波（1978.05-），女，毕业于厦门大学公共事务学院行政管理专业，硕士研究生，现工作于内蒙古科技大学经济与管理学院公共管理系，讲师，研究方向：政府治理、公共管理。