【摘要】 农村土地股份制是当前农地制度创新的一种主要形式，但该模式在实行的过程中也暴露出了不少问题。“新两田制”作为农村土地产权制度的一种创新，同时具备有两田制与股份制的特点。其不仅有着良好而广泛的区域适应性，而且能在给予农民基本社会保障的基础上兼顾公平与效率，制度安排显得更为优越，具备在全国大范围推广的可能。
【关键词】 新两田制 农村土地股份制 优越性
党的十七届三中全会发布《关于推进农村改革发展若干问题的重大决定》，再次确认了土地承包经营权流转中不得改变土地集体所有的性质，并明确提出现有的土地承包关系保持稳定并长久不变。这一《决定》的提出，给出了当前农村土地改革的一个基本制度框架，任何超越这个框架的改革方案即便有其理论前瞻性，也缺乏现实层面的可操作性。
在不突破制度底线的情况下，为寻求更好的改革方案，全国各地均在尝试着进行不同形式的创新。其中，农村土地股份制作为最主要的一种创新模式，因在一些地区取得了良好的实施效果受到了较多关注。不过，这一模式却因其自身的局限性而存在不少弊端，难以在全国大范围推广。相比而言，朱振辉（2008）所提出的“新两田制”，因结合了两田制与农村土地股份制各自的优点，体现出更多的制度优越性。本文试图通过对这两种模式的介绍和比较，指出“新两田制”的优势所在。
一、“新两田制”的模式内涵及运作方式
1、“新两田制”的模式内涵
朱振辉（2008）、刘燕舞（2010）等人所提出的“新两田制”，就是将农民承包的土地调整为两部分，一部分为基本生活保障田，一部分为增加收入的发展田。“保障田”用于农民基本生活保障，长期稳定；“发展田”用于农业规模化经营、产业化发展或非农建设，以提高农民收入，具有较高灵活性。“保障田”由农户自主经营，“发展田”由承包的个体或经济合作组织经营。虽然从形式上看，它与1987年在山东省平度市出现的“两田制”有类似之处，但究其实质却大不相同。
旧的“两田制”将农户土地经营权分为“口粮田”和“责任田”两部分。“口粮田”按人口平均分配，以作为农民生存的需要，“责任田”按劳动力或竞标分配，以提高土地规模效率。地方政府推行“两田制”，主要是为了解决负担不均和完成农产品定购任务难等问题，在具体执行过程中，经常成为地方政府和集体收回农民承包地、变相增加农民负担和强制推行规模经营的一种手段。“新两田制”则是将“发展田”按农村社区的实际人口多少进行配股分红，农户既可通过“保障田”保证其最低的基本生活，又借由“发展田”分享土地规模经营的收益，适应了当前生产力发展的需要和社会公平的建设。
2、“新两田制”的运作方式
“新两田制”较为适合在人均耕地面积超过0.8亩、农户兼业情况十分普遍的地区推广。该模式的实施需先进行土地整理，将农村土地归整后重新发包，与此同时进行确权、登记。先以户为单位，按每人0.8亩的标准，给每户分一块“保障田”，剩余的土地统一作为“发展田”，按人口多少配发股份，收益按股发放。保障田的收益则全归农户自己。
“保障田”一经发包后，要保持长期的稳定，不再作调整，做到真正意义上的“增人不增地，减人不减地”。之所以要以户为单位，按人均0.8亩的标准发包，一是考虑到以户为单位分配到的“保障田”地块相对完整，便于耕种，而且在这一地块上，农民可充分享受其承包经营权、收益权乃至继承权，这将更有利农民对土地的长期投资；二是考虑到按联合国粮农组织确定的满足人口基本消费的最低耕地供给量为人均耕地0.8亩，这一标准可保证农民的基本生存需要。当然，各地可根据实际情况对这一标准作相应调整。
“保障田”在保障土地承包使用权长期稳定的基础上，充分考虑承包者的生产、生活需要，允许其在一定条件下对“保障田”进行转包、出租、出让等形式的流转，并可通过土地抵押获取投资其他行业所需资金。一旦承包方举家向城市迁移，则可通过与村委会协商的方式，在获得一次性经济补偿的基础之上，将“保障田”交回给村委会处置。
对于“发展田”，则按“保障田”发包时的人口数平均分配，每人一股计算平均地亩数。之后每年一调整，按当年人口数去除“发展田”的总量，算出股数。“发展田”由村委会在召开村民大会或村民代表会议的基础上，通过公开竞标，对外发包。每年所得收益按股份进行分配，“发展田”要做到“增人增股，减人减股”，股份一年一核算，收益一年一分配。
“发展田”的流转只能以出让方式进行，且只能出让给村委会。村委会按当年股权收益的一定倍数确定合适的价格进行经济补偿。如果某农户全家从当地迁出，则可由此得到一笔一次性的补偿。
二、农村土地股份制的模式内涵、运作方式及其弊端
农村集体土地股份制，是一种将农民的土地承包经营权量化转化成股权，由农民专业合作社或股份制农业企业来对社区内土地进行统一的规划和开发利用，实现土地的规模经营，农民依股权从土地收益中按比例分红的一种土地经营模式。该模式最早于上世纪80年代末出现在广东珠三角地区的农村，以90年代初的广东南海市为代表，其后迅速向江苏、浙江等一些经济发达的地区扩散。
这一模式的最大亮点是将具有现代产权特征的股份制经营引入农村，使得农村土地的产权更为清晰、利益更为直接。其主要优势：一是强化了土地的承包经营权，解除了农民对土地的依附；二是有利于土地的规模经营和集约经营，促进农业产业化；三是促进了农村集体资产的监督管理；四是有利于促进农民增收。
正是由于以上优势，土地股份制在问世二十多年后仍受到众多学者的关注和探讨。但从这二十多年的实践情况分析，我们会发现施行土地股份制较成功的案例均集中在长三角、珠三角等一些经济发达地区的大城市郊区农村，在经济较落后，二、三产业发展水平较低的西部山区或边疆地区，还未见到此类成功的案例。这说明该模式的施行效果在很大程度上受限于地域条件和区域内的经济发展水平。
而以广东南海为例，除少数地方是将土地发包或进行农业规模经营外，其余很大一部分是将集体土地转为非农建设用地和建成仓库、店铺、厂房等物业出租。但随着国家对农用地转用的控制愈来愈严格，这条生财之路已缺乏继续拓展的空间。所以，农村土地股份制的实质其实是一种农村土地的再集体化过程，其之所以在东部沿海地区表现出较好的绩效，很大程度上是源于这些地方的土地级差地租的存在，并不具备在全国大范围推广的可能。