［摘 要］近年来，环渤海地区海洋经济发展迅猛，随之而来的是海上治安、海上纠纷等海上突发事件逐年增多，海上执法和救援部门的任务更为艰巨。建立环渤海地区海上突发事件应急联动机制，旨在现有的行政体制下，整合该地区的海上执法和救援力量，形成各部门统一指挥、协调有序、反应灵敏、运转高效的海上突发事件应急联动机制，为探索建立国家级的海上综合执法力量奠定理论基础。
［关键词］应急联动；海上突发事件；环渤海地区
［中图分类号］C93 ［文献标识码］ Ａ ［文章编号］ １００９ — ２２３４（２０１２）０3 — ００34 — ０2
近年来，随着环渤海地区海洋经济的蓬勃发展，海上船舶交通流量快速增加，海洋污染以及海上纠纷、海损、海难等海上突发事件日益增多，海上治安形势日趋复杂，海上处置突发事件、海上救助任务更为艰巨。今后一段时期，如何加快环渤海地区海上突发事件应急联动机制建设，完善海上快速反应机制，切实维护海上安定，已经成为一项非常重要而紧迫的任务。
海上突发事件应急联动机制是指在海上突然发生的各类突发事件中，海上有关多方执法主体，在统一领导下，快速反应、互联互通、信息共享、协调处理的危机应对模式。应急联动机制中的“急”要求在海上突发事件的处理中，突出快速反应能力；“联”要求多方执法力量协同参与事件的处置，突出互联互通能力；“动”要求统一指挥、统一部署、统一行动，突出现场的处置能力〔1〕。
一、建立环渤海地区海上突发事件应急联动机制的必要性
（一）海上应急管理自身的特殊性
1．海上突发事件特殊。海上险情特点是突发性强、危害性大、社会关注度高，容易发生群体性械斗、船只碰撞和沉没、运输品爆炸和火灾、海上油田溢油等重大险情，容易造成人员群死群伤、海上大面积污染及阻塞水运航道和港口等重特大事故。海上突发事件通常还会引发多重连锁反应，如果错过了最佳救助时机，很可能会引发其他的灾害事故。同时，海上突发事件往往是在风大浪高等恶劣情况下进行的，不可预测的因素很多，执法和救援的难度大。这也是海上和陆地上应急管理最大的不同。
2．渤海海洋环境特殊。渤海是我国半封闭的内海，60年才能进行一次水体交换，一旦发生海水污染事件，如果处理不当很快就会殃及周边海域，脆弱的海洋生态环境也使得防治海域污染成为海上执法和救援最重要的任务之一。近年来，渤海溢油、海冰、赤潮、水母等海洋环境灾害突发事件频发，不断威胁着渤海海域生态安全和公众用海安全〔2〕。因此，面对当前严峻的渤海海域形势，区域的海上执法、救援合作是极其必要的。
3．海上应急管理涉及的执法单位、部门多。海上执法是一项需要多单位、多部门协调联动的工作，它包括海警、渔政、海监、海事、海关等，任何一个环节出现问题都可能导致错过最佳处置时机，降低应急处置成效。所以海上执法和救助力量的协同配合对于处置海上突发事件非常重要。
（二）海上应急管理模式不尽合理
目前，我国海上应急管理体制条块分割比较明显，在分类管理、分级负责、条块结合、属地管理为主的应急管理体制下，应急管理职能由多个不同的政府部门承担，相互之间的整体联动机制还不够健全。按照我国现行海上应急管理体制，具有海上执法权的主要有海警、海监、海事、海关、渔政、环境监察等部门，被称为“多龙治海”。
“多龙治海”导致资源分散、难成合力，这种执法模式很难有效应对复杂的海上局势，部门之间功能划分模糊，多头管理导致矛盾较多，经常出现由于信息不能共享、资金投向分散，导致一些部门装备落后，不能有效履行部门职责，甚至仍不时发生部门冲突事件，严重影响了对海域的有效管理。例如，在环渤海地区，经常会发生海警、海事、渔政等部门同时接到报警，但由于各部门信息不通、事先均没有互相沟通，几路人马赶往出事地点，各按部门规章进行执法，导致部门之间出现争执。
（三）应急资源优化配置的需要
从应急处置资源的需求来看，海上突发事件应急处置需要大量专业救援物资和社会公共资源。国际经验表明，建设大型化、专业化的应急响应储备库，是国外发达国家普遍采取的有效办法〔3〕。但就当前环渤海各省市而言，任何一方尚无能力建设若干大型应急储备库。
目前，我国实行条块分隔的海上应急管理模式，就现有的应急资源储备情况来看，不同类型的资源分散分布在不同的行业和部门中，而这些行业或部门又分别隶属于中央和地方。由于各部门的隶属关系不同，各自分工也不同，因此，应急处置资源的配置目的和标准也不一致，使各部门资源不能充分发挥作用，应急处置资源的利用率较低，不可避免地造成大量资源的长时间闲置而造成浪费，加上各系统间缺乏相互沟通与协作和统一的规划，一方面导致地方各部门应急处置资源盲目建设和重复建设现象严重，另一方面却又表现为全社会总体应急反应资源配置水平较低，储备资源总量不足〔4〕。
二、环渤海地区海上突发事件应急联动机制的构建
（一）组建各方联动协同应对的综合性应急管理平台
在环渤海地区建立一个综合性的海上应急管理平台，即环渤海地区海上应急处置委员会，负责协调和整合成员间的海上应急管理力量。在海上应急处置中由该委员会负责资源整合和行动协调，使海上应急管理各要素统一指挥，统一行动，相互协作，快速联动，从而提升环渤海地区海上应急管理的综合性、协调性，强化其规划、指导等宏观能力，明确应急联动各方的职责和任务，规范各专项海上应急管理部门之间的协作关系，明确各方联动的运行流程，积极整合环渤海地区海上应急处置资源，使环渤海地区分散的应急处置资源和应急处置力量充分发挥整体效应。
（二）搭建各方联动协同应对的综合性应急指挥平台
在环渤海地区海上应急处置委员会各成员间，按地市级划分，成立综合性的海上应急处置指挥中心，接受海上应急处置委员会的领导，在海上突发事件应急联动过程中，具体负责与本市范围内各职能部门间的联络，负责应急管理相关物资、设备和人员的调用和指挥，统一管理应急储备物资，最大程度整合应急物资，是该联动机制中应急处置任务的具体组织者和指挥者。它除了要辨识和评估潜在的重大事故、事故的类型、发生的可能性、发生过程及突发事件破坏性后果之外，还要对应急管理部门的职责、人员、技术、装备、设施、物资、救援行动等作出具体的规定。