【摘要】《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010"2020年)》提出，到2020年“基本普及学前教育”，但对如何“建立政府主导、社会参与、公办民办并举的办园体制”和创造性发展农村学前教育没有提出明确可行的方案。深入分析国际幼教和中国幼教市场化改革失败的原因可以发现，建立由政府主导的有监管的市场才是幼教体制改革的正确方向。要创意落实《教育规划纲要》，一要在城市幼教市场建立有效的政府监管机制，二可在农村地区运用教育券形式培育幼教市场，以实现“基本普及学前教育”的目标。
【关键词】《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010―2020年)》；市场化改革；教育券；政府；市场
【中图分类号】G610 【文献标识码】A 【文章编号】1004-4604(2010)10-0015-04
2010年7月29日，《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010―2020年)》(以下简称《教育规划纲要》)正式颁布。《教育规划纲要》提出学前教育发展任务是“积极发展学前教育，到2020年，普及学前一年教育，基本普及学前两年教育，有条件的地区普及学前三年教育。重视O至3岁婴幼儿教育”。具体到2020年，学前一年、两年和三年毛入园率要分别达到95％、80％和70％。为此，要“大力发展公办幼儿园,积极扶持民办幼儿园。加大政府投入，完善成本合理分担机制，对家庭经济困难幼儿入园给予补助”。这意味着政府发展学前教育的重点将是公办幼儿园，而对民办幼儿园则采取积极扶持政策。然而，对于如何“建立政府主导、社会参与、公办民办并举的办园体制”和如何创造性地发展农村学前教育，《教育规划纲要》尚未全面阐释。本文从国际幼教界对市场万能论的反思出发，对中国幼教市场化改革开展分析和批判，并尝试提出解决既有问题的一些初步设想，以供学前教育界同仁讨论。
一、从国际金融危机看市场万能论的破产
2008年底，金融危机在美国爆发，并迅速席卷全球。两年来，世界各国虽然拼命救市，但目前尚未走出困境。这场危机的影响是深远的，所带来的危害是巨大的，而导致这场危机的原因也是多方面的。最根本的原因是以美国为代表的欧美发达国家对新自由主义经济路线(neoliberalism)的盲目追崇。他们迷信市场是万能的，市场有自我调节和安保机制，以致未能及早、及时地进行预防性干预，最终引发了全球金融危机的风暴。这场风暴在扫荡了国际金融业的同时，也震撼了国际幼教界。一些学者开始反思过去曾经奉为圭臬的自由主义教育经济学，重新审视幼儿教育领域的各项市场化改革，以期总结其中的经验和教训。
美国学者彼得，摩斯(PeEr Moss)在分析了欧美三个幼教市场化改革案例后指出，到目前为止，没有出现一个成功的幼教市场模式改革案例。他认为，成功的幼教市场模式(market model)必须具备四大基本前提：(1)消费者必须有充分的知情权。能够全面准确掌握市场供应信息。消费者应该知道自己需要什么样的幼教服务以及哪些机构能够提供这样的服务。(2)市场上必须有充足的服务供应。能够基本满足市场需求。(3)必须对低收入家庭提供财政资助，使他们能够在市场中找到并买得起自己所需的幼教服务。(4)必须提供公平竞争的环境，所有市场参与者都能在同一条件下展开公平透明的竞争。然而，在过去的30年里，出于对市场万能论的盲从和迷信，一些国家的教育主管部门只是简单地将幼教推向市场，既不宏观调控,也不微观调节，以致没有真正建立起具备上述四大前提条件的、完善的、健康的幼教市场，导致整个幼教市场化改革失败，出现了事与愿违的“市场失灵"(market dysfuncfion)现象。具体表现为：(1)消费者普遍被误导和欺诈(信息不透明)。(2)学费只涨不跌(因为市场供应不足)。(3)低收入家庭负担不起，更没有选择的权利。(4)市场被某些特权机构垄断，公办幼儿园和民办幼儿园之间不平等竞争。有关部门在立法、规范、监控、督导、执法等方面跟不上发展的需要，导致幼教市场比一般商品市场更加混乱失控。存在着服务提供者和服务购买者双方信息不对称、服务提供者故意欺骗服务购买者等现象。
以中国为例。市场调节功能是建立在消费者有充分的知情权和自由的选择权这两个前提之上的，但很多中国幼儿家长既缺乏专业知识去评估托幼机构质量，又不了解整个市场的供求情况(信息不透明)，所以很难作出理性的消费选择。最终导致中国幼教市场出现了高价低质、低价低质等问题。这种不成熟的幼教市场又导致了园所之间的恶性竞争，间接导致了学前教育伪科学、反科学现象的大量出现，致使幼教质量大滑坡。因此，笔者坚决反对现行的政府卸责的自由主义市场化改革模式，提倡政府主导和积极干预，即政府财政必须发挥主导作用，宏观调控市场供需关系。笔者认为，市场不是万能的，市场是需要监管的。
二、中国幼教市场化改革为何失败
从20世纪80年代开始，中国一些地方政府为了甩包袱、减投入，陆续将幼儿教育推向市场，开始进行所谓的“市场化”改革，其实就是将市场机制引入幼教领域，让市场决定教育资源的配置和教育服务的价格。希望通过市场机制自发调节供求关系和行为，使教育达到供求平衡的状态，从而形成“以民办幼儿园为主，公办幼儿园为辅”的幼教新格局。笔者认为，在当时的社会历史条件下利用市场机制去发展幼儿教育是必要的。但是，如果政府奉行新自由主义经济路线，对幼教完全不投入、不规划、不监管，将其彻底推向市场，其结果必然是失败的。
30年后的今天，当我们重新审视这场大规模的市场化改革时会发现，我们付出了沉重的代价。步社民(2008)认为市场的驱动机制是追求利润，如果缺少必要的监控，对于私利的追逐就会演变成一种无序状态，导致业界出现种种怪现象。(1)老板幼儿园：家族办园，老板出资，老板娘当园长，大舅子开校车，小姨子管食堂，小姑、大姨则做保育员、门卫甚至教师。(2)篱笆幼儿园：家庭式幼儿园，未经审批注册，分布在城乡接合部和乡村，大多办在居民自住房或租用的民房里，收费低，成本低，质量低，设施简陋，有时甚至只用篱笆圈住幼儿活动的场地。(3)豪华低价的公办幼儿园：在大量政府或企事业办幼儿园推向市场后，精选留下的几所公办幼儿园便集万千宠爱于一身。结果变得越来越豪华。(4)幼儿园里的“重点班”：幼儿园开设重点班、国际班、外教班、蒙氏班等，以差额收费的名义大幅提高学费。(5)幼儿园课程内容小学化，以迎合家长需要。冯晓霞指出，市场化改革只是政府掩盖其在幼教领域不作为的幌子而已。
《中国青年报》社会调查中心2009年对3115名公众进行的一项调查显示，97,3％的人认为学前教育存在收费过高及市场化倾向。67,2％的人觉得学 前教育收费高是因为“政府对学前教育投入太少”。对于我国学前教育存在的问题，64,8％的人认为是“体制改革问题，未处理好政府投入、社会投入与市场投入三者的关系”。对于如何解决目前的学前教育问题，68,5％的人希望“扭转学前教育的市场化倾向，更多地考虑教育公平问题”，64,2％的人选择“政府应重视并增加资金投入”。事实证明，过去对市场机制的迷信在一定程度上导致了政府不作为和学前教育的大滑坡。这促使我们进一步反思政府的主导作用。笔者认为，政府必须承担起主办学前教育的责任，加大学前教育投入，并运用各种手段对学前教育市场进行调控和监管。以弥补市场供给的先天不足和后天不适应。
三、调整政府和市场的关系。建立新的办园体制
1,由政府主导学前教育这一准公共产品的供应
学前教育属于准公共产品。在公共经济学中。准公共产品应该由政府和市场共同提供才能达到最佳效果。合作的形式主要有两种，一是以政府的直接提供为主，二是由市场提供，政府填平补齐。对于需求大于供给的“拥挤的准公共产品”(如学前教育服务)，应由政府主导提供，并通过向消费者收取一定的费用，在技术上实现局部排他性，从而达到供需平衡。换句话说，对于学前教育服务这一准公共产品，政府必须承担主要投入责任，家长和社会也需要承担一部分费用。但这并不等于三方责任均摊。因为学前教育同时还具有公益性和社会福利性等特殊的公共性质。所以，最理想的做法应该是政府作为主要的提供者，承担主要的财政投入责任，家长和社会承担次要责任。
2,在城市幼教市场建立有效的监管机制
从根本的价值取向来说，市场模式的逐利取向与学前教育的公益取向是对立的。市场模式的运作动力就是利润最大化，要求用尽可能低的投入取得最大化的效益，其基本原则是等价交换。而学前教育的逻辑起点是幼儿，谋求的是幼儿的身心健康和谐发展。教育的投入和消耗与幼儿发展之间无法进行简单的“等价交换”，而且幼教成果具有明显的滞后性，无法即时看到其真正的成果。这就需要政府的介入和监管。民间资本投资城市幼教市场获利本没有对错之分，错的是政府让其资本运作处于“失控”状态。步社民(2008)认为。民间资本只在三种情况下才会把“办好教育”放在重要位置：一是意识到“办好教育”可以带来更多的利润；二是有一只市场外的强有力的手(如行政干预或法律监督)在监控，使其不得不“办好教育”；三是“良心”“责任”在资本运作中起作用。
我们认为，要让民间资本“办好教育”，政府必须在城市幼教市场建立一系列有效的监管机制，以迫使民间资本专业、有序和有效运作。例如，建立科学、公平和公开的市场准人机制，由政府机构或独立第三方定期进行质量评估，对所有幼儿园的学费及财政情况实施严格有效监管。对优秀办学团体进行各种奖励(如租金返还、授予优先办学权、政府评级挂牌等)，对低劣办学团体实施有效制裁(如取消办学权、列入监察或整改名单、不再续约等)，以积极介入、干预、主导和监管幼教市场。如此，方能真正在市场的逐利取向与幼教的公益取向间取得平衡，形成有效、有监管的城市幼教市场。
3,在农村地区创造性运用市场机制发展幼教
一般来说，因为面临以下几个客观原因，市场化改革在农村地区很难开展。(1)农民支付能力较低，办园利润空间不大，民间资本缺乏进入动力。(2)农村幼儿居住分散，园所规模太小，难以形成规模效益。(3)待遇及居住条件差等原因导致符合资格的教师不愿到农村任教。(4)幼儿教育并非生活必需品，难以成为农村家庭开支中优先考虑的项目。另外，农村地区很多幼儿园办园条件都非常简陋，客观上影响了学前教育的发展，导致农村幼教成为政府和市场共同遗忘的角落。而落实《教育规划纲要》的重点和难点又恰恰是在农村以及广大中西部地区。如何在农村地区创造性地运用市场机制来发展幼教?这是一场关系到《教育规划纲要》最终能否成功落实的决定性战役。
笔者认为，在这种供需双方都缺乏动力的情况下，政府必须提供强有力的外部诱因，启动、培育和建立起完善的农村幼教市场。在笔者看来，在农村发行教育券是目前解决农村基本普及学前教育问题的可行方案。具体做法是：中央政府或省级政府根据全国或当地教育发展情况，计算出农村幼儿生均教育成本，以面额固定的有价证券(如每月100元的教育券)形式直接发放给农村家庭，得到教育券的幼儿凭券入园。各个幼儿园在收到教育券后可以直接到相关管理机构兑现教育经费，从而取得经费对原有校舍和其他教育资源进行有效整合，改善教师待遇。
笔者认为，在农村发行教育券既可以保证国家对农村学前教育投资的有效利用，做到专款专用，避免各种形式的截留提扣，又能够激发农村家庭对幼教的消费需求，还能够发挥中央财政资金的“杠杆效应”，引导和鼓励大量民间资本进入农村幼教市场，最终解决我国农村幼教资金不足的问题。这无疑是一个政府、农民和资方三赢的策略。当然，政府必须通过设计相应的规章制度对参与教育券计划的农村民办幼儿园进行资格审查，设定适当的准入、审核、评估、监管和奖励机制。在农村幼教市场逐渐成熟后，可以考虑进一步采取上述城市幼教市场管理模式对其进行监管。政府可以通过教育券对规范的、师资条件较好的民办幼儿园进行资助，以鼓励其继续投资农村幼教。由于教育券对公办和民办幼儿园一视同仁，这能在一定程度上促进公办与民办幼儿园之间的公平竞争，让农村幼教市场逐渐具备上述成功的幼教市场模式必须具备的四大基本前提，最终形成健康的、有监管的农村幼教市场模式。笔者认为，在农村实施教育券是落实《教育规划纲要》“基本普及学前教育”目标的一剂良方。值得尝试。
彼得・摩斯在全面批判了幼教改革的市场化模式之后指出，摆在我们面前的其实还有另一个选择，即民主实验模式(democratic experimentalism)。㈨民主是对政府、各相关系统及其实践的改革；实验是指将新思维、新知识、新服务或新产品运用于实践，并接受实践的检验。为实现这一模式，我们必须具备开放的心态、开放的思维方式和开放的改革空间。在这一模式下，幼儿教育不再是市场供需关系下沾满铜臭的商品，而是一种社会公共服务，是个人、社会和政府共同承担的责任，是幼儿、家长、社会和政府相互作用的场所，是各方共同参与、对话，互相信任和选择的过程。市场化模式强调个体消费者的选择，民主实验模式则强调集体的选择和共同的决定。这里的集体和共同意味着从中央到地方、从社会到个体的共同参与、共同选择、共同决策。运用这一崭新的民主实验模式，我们完全有条件、有能力在一些农村地区开展教育券的民主实验，取得成功经验后再逐步推广。唯有如此，经过实践检验的改革创新才能在中国的土地上生根、发芽、开花、结果，才能让《教育规划纲要》所提的目标最终变成现实。时不我待，只争朝夕，让我们乘着《教育规划纲要》的东风，共同开展幼教领域里的各项民主实验。以探索最符合中国国情的幼教发展之路。