摘 要：影响国家助学贷款政策顺利实施的主要原因是成本与收益预期失衡，责任混淆，缺少独立有效的监督以及各方利益的冲突。推动国家助学贷款政策实施的对策是完善助学贷款政策的方案，健全责任追究和监督机制，整合和兼顾各方利益。
关键词：助学贷款；实施；阻滞
中图分类号：G40-011�8文献标志码：A文章编号：1002－0845(2007)06－0009－02
收稿日期：[HTSS]2006-09-18
作者简介：李萍(1983-)，女，湖南益阳人，硕士研究生，从事教育经济与管理研究。我国国家助学贷款是由中央和省级政府共同推动的一种信用贷款，它由国家指定的商业银行负责发放，对象是普通高等学校中经济确实困难的在校全日制本、专科学生(含高职生)、研究生和第二学士学位学生，目的是用于帮助他们支付在校期间的学费、住宿费和日常生活费。这项政策自实行以来，遇到了难以预料的阻滞。
一、国家助学贷款政策实施阻滞的表现
2003年，国家助学贷款大面积停贷，这是助学贷款政策自1999年试点以后的第一次阻滞。2003年8月，中国人民银行下发了《关于下达2003年度国家助学贷款指导性贷款计划的通知》，推出双20标准，即对违约率达到20%且违约人数达到20人的高校，经办银行可以停发贷款。依据这个文件，各经办银行因此暂停了不少高校的贷款业务，被列入银行“黑名单”的高校起码有100多所，约占全国高校总数的10%。
2005年8月29日，在教育部2005年第11次新闻发布会上，副部长张保庆点名并斥责了海南、天津等八个省市的助学贷款工作搞得不理想，在全国产生了影响，引起新闻媒体的广泛关注，被点名的八个省市也积极采取措施予以补救。2005年9月1日，教育部办公厅下发了《关于采取措施进一步推动以国家助学贷款为重点的高校贫困家庭学生资助工作的通知》，规定：（1）明年一律调减这些地方和有关高校的大专(高职)生、本科生和研究生招生计划。（2）暂停这些地方和有关高校硕士、博士点的审批。今年已经审批的硕、博士点，亦暂缓执行，不公布，不下达。暂停对新设置高校、高校升格、高校更名的审批工作。暂停教育部与这些地方的高校共建工作。（3）在部委属高校中，凡未落实资助政策、学生或家长反映较多的，是985工程学校的，一律暂时停拨有关经费。不是985工程学校的，一律暂停安排维修经费。（4）暂停同这些地方的高校共建工作，也不安排高校的共建经费。减少中央对这些地方的教育专项的转移支付资金。与此同时，对财政困难、且国家助学贷款工作开展得好的省份，采取“以奖代补”的方式给予奖励支持。同时，财政部也采取了相应的措施：（1）不安排对地方高校的共建经费，并减少今年教育专项的转移支付资金。（2）对财政困难且国家助学贷款工作开展得好的省份，用“以奖代补”的方式给予奖励支持。
二、国家助学贷款政策实施阻滞的原因分析
1�助学贷款政策方案本身的合理性
公共政策执行困难，首先要考虑的是该政策本身的问题，政策质量的高低关系着执行的结果。国家助学贷款方案在设计之初，就存在着种种漏洞和不合理的地方，正是由于这种设计上的缺陷，很大程度上导致了2003年的双20事件的发生。在1999年、2000年设计的国家助学贷款方案中，关于还款，我国主要采用了分期定额的方式，既规定最长在毕业后4年内还清债务。根据学者的研究表明：如果要求在毕业后四年还清贷款，我国的国家最高负担率在约29％～42％之间，大大超过了国际上通行的10％的标准。（2）学生的还款负担率过高，导致了高校学生的违约率过高，以致引出2003年银行停贷现象发生。国家在2004年6月出台的新的贷款方案中对还款期限作出了重新规定：实行借款学生毕业后视就业情况，在1至2年后开始还贷、6年内还清的做法，但这与国际上通行的10年还款期比仍有很大的差距。我国从1999年颁布助学贷款政策以来，一直都在不停地探索和完善原有的方案。
2�成本―收益预期失衡
法国行政学家夏尔・德巴什认为，对于行政机构来说，“如果决策与它所期望的东西不相符合或在它看来是无法实施时，它将反对这种毫无活力的东西或者试图改变既定措施的内容”。在国家助学贷款政策实施过程中，每一个利益相关方面都有其各自的利益追求，不可能保持绝对的“价值中立”，而这种政策的出台，恰恰也是对这种资源和利益的再分配。在助学贷款的各利益主体中，银行对于成本―收益预期失衡表现得最为关心。我国实施助学贷款方案的是商业银行。它不同于一般的政策性银行，它在西欧各国习惯上被称为信贷银行，是以获取利润为经营目的的，在执行助学贷款政策时，会尽力争取自身利益的最大化。在2003年，高校学生贷款的违约率突显时，与银行预期的成本―收益有很大的差距，银行的利益受损心理，直接影响了它执行国家助学贷款政策的积极性，也导致了银行一系列的惜贷、停贷行为。“尽管外围的官员很少明目张胆地违反(中心)法律，但是很多研究已表明，他们还是要大胆地行使权力实现自己的目标，以满足自己组织的需要并对付自己环境中的紧迫问题。”中国人民银行推出的双20标准就是银行为了满足自身利益的需要，大胆行使权力，而不顾整个政策的总体利益的举措。
3�责任混淆及缺少独立的监督机构
我国国家助学贷款政策实施至今，仍没建立起一套完善的责任追究机制和监督机制，在助学贷款政策执行的过程中缺乏强有力的监控机构，政策执行的效果缺乏明确的考核，赏罚不分明，往往流于形式，发挥的作用极为有限。
2005年八省市在实施助学贷款政策时对政策的规避难以及时发现和纠正，没有强有力的监督机构来监督这项政策的实施，发现问题以后，又难以认定和划分各方的责任，银行、政府、学校各方面到底是谁的责任，是谁没有积极实施这项政策，谁也说不清楚。虽然教育部和财政部对助学贷款政策实施不力的省份出台了相应的惩罚措施，但并没有形成一套完善的责任追究机制和监督机制来保证助学贷款的实施，所以这种惩罚措施出台也只能是头痛医头，脚痛医脚。
4�各方利益主体冲突
利益集团往往会为了追求自身利益的最大化，当政策不利于自己的利益时，会用各种手段抵制和削弱政策的执行，也往往会因为其自身利益与各种利益集团发生矛盾，造成政策效益的损失和社会价值的浪费。在国家助学贷款实施的过程当中，涉及到的有四个主要的利益方面：银行、政府、高校、学生。根据经济学经济人的假设，人都是有限的理性的经济人，都在追求自身利益的最大化。在这种情况下，虽然有总体的社会效用的最大化，但它并不代表每个经济实体效用的最大化。以银行为例，虽然国家助学贷款有着很强的正外部性，但银行是个经济实体，也在追求自身利益的最大化，在助学贷款政策实施过程中，与政府、高校等其他利益方进行着利益博弈，当政策不利于银行的利益时，银行当然会采取各种手段来保护自己的利益，从而阻滞政策的实施，如惜贷、停贷等。
三、推动国家助学贷款政策实施的对策
1�完善助学贷款政策的设计方案
助学贷款政策能否顺利实施，很大程度上取决于政策设计的合理性，即该政策方案的设计能否符合中国现在的国情。在扩招和学费上涨的背景下，资助贫困大学生顺利完成学业，这无疑是必要的，应该的。但在助学贷款操作技术的选择上，如助学贷款资金的来源、申请的程序、偿还等方面，都要符合中国现在的社会背景和资源状况，如，是否能把还款期限延长到10年，以减轻学生的还款压力等。
2�健全责任追究和监督机制
对于责任追究，要明确认定和划清各方的责任，一旦出现问题，要有相应的责任追究办法。应该建立一个独立的监督机构，其主要职责就是要根据助学贷款政策目标确立监督标准，发现、收集、分析各方执行行为与标准行为之间的偏差信息，采取必要措施，及时纠正一切违反助学贷款政策执行要求或有悖于政策目标的错误行为，并建立相应的奖惩机制。
3�整合和兼顾各方利益
从助学贷款政策实施以来，银行、高校、政府、学生四方之间的矛盾不断，利益冲突不断升级。助学贷款有很强的社会外部性，是不完全市场，需要政府的干预和支持，当这种矛盾达到一定程度时，应该由政府来提供这种助学贷款，而不应该由银行来操作。
政府是代表和维护公共利益的公共部门。毫无疑问，政府是公共利益最大的、有组织的供给主体，这是由政府传统的公共责任所决定的。国家实行助学贷款是为了保证教育的公平性，即使更多的人进入到高等教育中来。政府这种公共利益的性质与国家助学贷款有着天然的契合。而银行和这种助学贷款的目的存在着冲突，银行惜贷的现象在助学贷款政策实施以来就很普遍。中央部属重点高校的贫困生可以很容易地贷到款，而地方普通高校的贫困生却很难申请到贷款。银行有利益选择的偏好，在银行看来，重点高校的毕业生就业率高，还款率高。从银行的角度来看，这种做法无可厚非，但真正贫困的学生大部分是集中在地方高校，而非重点高校，这就导致了很多地方高校的贫困学生贷不到款。银行的这种利益驱动是和开展助学贷款的目的相违背的。在这种情况下，如果是由政府来拨款和管理国家助学贷款，就可以兼顾各方利益，就不会导致国家助学贷款政策实施中的阻滞。教育公平是政府的使命，政府会兼顾最大的公平、保证弱势群体的利益，从而保持社会的稳定和国家的利益。
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〔责任编辑：吕增富〕
2007年第6期