西方国家非营利组织参与社区治理的理论与实践逻辑
摘要：
社区治理是国家治理的基础平台，非营利组织是社区多元合作治理的重要一极。西方国家先后兴起的
市场失灵理论、政府失灵理论、志愿失灵理论、多中心治理理论与第三方治理理论等，从理论层面证实了政府、市场与非营利组织合作治理的必要性。美英日等西方发达国家社区治理的现实呈现出非营利组织与政府在社区治理中良性互动、共生发展的规律性特点。发达国家非营利组织在社区治理中发挥着越来越大的作用，已成为社区治理的主体力量。政府购买服务已成为发达国家非营利组织参与社区治理的制度化模式。非营利组织参与社区治理离不开政府法律、政策与经济的支持。这些历史与现实经验对当前中国社区多元合作共治的理想模式追求、实现社区治理现代化具有重要的借鉴与启示意义。
关键词：
非营利组织；社区治理；政府；现代化
中图分类号：G122文献标识码：A
文章编号：1008-7168（2018）03-0087-09
18世纪～19世纪，早期英法资本主义国家就开始了社区建设，第二次世界大战后，在联合国的推动下，社区建设得以进一步推广，成为一场世界性的运动。20世纪80年代以来，社区建设的议题与发展模式呈现整合发展的趋势，非营利组织成为社区建设的主体力量。20世纪90年代后欧美各国提出社区复兴的口号，“社区主义”成为一种世界性的潮流与趋势。从国际社区建设的总体发展趋势看，由公民自下而上自主参与的非政府、非营利组织在社区治理中的作用越发凸显。
一、 西方国家非营利组织参与社区治理的理论逻辑
“国家—市场—社会”的三元分析模式是现代西方公民社会理论的主要思想观点，关于“政府—企业—非营利组织”的三部门划分也获得了中外学者的认同与共识。根据西方学者的理论观点，政府、市场与非营利组织在社会治理中各有优势，又各有不足，单靠政府、市场或社会的治理机制都不能实现良好的社会治理，因此非营利组织是社会多元治理中不可或缺的重要一极。20世纪80年代中期以来，地方治理运动在全球重新兴起，社区治理是地方治理最核心的部分，作为西方国家公民自治的重要依托，社区治理更是离不开非营利组织的参与。
（一）市场失灵理论、政府失灵理论、志愿失灵理论
在现代市场经济中，市场对社会资源的配置起着决定性作用。依靠市场调节这只看不见的手，市场发挥着任何其他机制和手段都不可替代的功能优势：资源配置的高效率性，市场决策的灵活自主性以及市场信息的有效性。但也应该看到，只有在严格的假说条件下市场机制的完全有效性才成立，在现实生活中市场缺陷或失灵是不可避免的。另外，在某些私人物品的供给中，由于存在信息不对称而导致的“契约失灵”现象，生产者坑害消费者的机会主义行为难以避免。汉斯曼认为，“在提供复杂的个人服务、服务的购买者和消费者分离、存在价格歧视和不完全贷款市场、提供公共物品等制度条件下，都会出现合约失灵现象”[1]。“这种在某些私人物品供应中由于信息不对称导致的‘契约失灵’或私益方面的‘市场失灵’又被称作‘第二种市场失灵’。”[2]（p.20）汉斯曼还认为由于非营利组织受到了“非分配约束”，约束了生产者的机会主义动机与行为。
“市场失灵”所产生的无效率、不公平使得政府介入市场失灵领域成为必要，政府干预在某种程度上可以有效弥补市场的不足，矫正市场失灵的根源，但是政府的干预也并不是万能的。布坎南的公共选择理论认为政府官员或政府部门都是追求私利的自利者，政府部门之间缺乏竞争与有效监督等，使得政府干预无效或过度导致政府失灵，从而造成资源的更大浪费，给社会带来更大灾难。提供公共物品是政府的基本职能所在，但是绝大多数国家的实践表明，政府提供公共产品经常是低效率的。这其中有多方面的原因，如政府垄断导数竞争机制的缺乏，政府缺乏成本效益观念，公共产品与服务评价难等。另外，“政府提供公共物品的决策往往是一种政治性决策，表现为多数规则下的政治均衡，它倾向于反映‘中位选民’的偏好，不能有效满足公众个性化、多元化的需求；再者，政府在提供公共物品时受到诸多条件的限制，这些限制包括种类限制、多数限制、时限、知识限制、规模限制”[3]。政府有时候提供公益时也会发生的失灵被称作“第二种政府失灵”。同时，政府寻租行为导致政府在提供公共产品中公共性的丧失。
非营利部门的兴起为解决市场失灵和政府失灵提供了新的可能性，是20世纪80年代以来在全球范围出现的重大组织创新和制度创新。以致萨拉蒙倡议，公民社会组织代表了20世纪最伟大的社会创新，可以与18世纪出现的代议制政府、19世纪出现的官僚政治相媲美。
理论与实践都表明，在非垄断性公共物品或准公共物品的提供上，非营利部门比政府与市场具有更大的优势。这些优势主要体现在：贴近基层与民众的优势；创新优势；低成本优势；社会资本优势及灵活优势。但是，正如市场和政府都有缺陷一样，非营利组织也有其局限性，如公益性不足、业余性、家长组织作风、活动狭隘性或特殊性等，萨拉蒙称这种局限性为“志愿失灵”。
非营利部门的“志愿失灵”理论论证了政府支持志愿部门的必要性。事实上，非營利部门的短处正是政府部门的长处，二者具有极强的互补性。“政府能够通过立法的方式获得足够的资源开展社会福利事业；能够运用民主政治程序来决定资金的流向和服务供给的种类；能够通过向民众赋权的方式来防止服务提供中的家长式作风和特权倾向。”[4]反之，非营利部门的长处也正是政府的短处。“非营利部门中的志愿组织具有较大弹性，能够提供更为个性化的服务；能够根据不同客户的需求来提供专项服务；能够在较小范围内开展小规模服务；可以保证服务提供者之间存在合理的竞争等。”[1]威克瑞指出：“政府公共部门在处理小规模事务的过程中，往往显得十分笨拙，主要因为政府高层决策部门对地方上的、小规模事务缺乏一定的认知基础，进而很难做出正确的判断。与之相反，第三部门与社区联系密切，可以将政府的政策根据各个社区的实际情况和需求进行本土化的有效应用，也可以根据特定群体的需求为其提供所需要的公共服务产品。”[5]正是由于政府和非营利部门在各自组织特征上的互补性，二者无论谁取代谁，都没有它们之间的合作有意义。政府与非营利部门的这种相互依赖就为政府与非营利部门的相互合作提供了理论基础。