行政法的合作理念及其实现路径
摘要：随着公共行政的演进，服务行政呈现出以“权力”为中心的恩赐形态到以“满足公共需求”为中心的服务模式直至以“官民共治”为核心的合作模式之发展脉络。服务行政是对秩序行政的发展，而以“官民共治”为核心的合作理念则是现代公共行政的本质昭示。公共行政发展与行政法理念革新一直存在互动关系，行政法合作理念的确立，应在行政观念、行政主体、行为方式、行政救济等领域得到具体体现。
关键词：公共行政发展；服务行政；合作理念
[中图分类号]D922.1 [文献标识码]A [文章编号]1671-7287(2011)04-0048-05
经历了从17世纪放任自由主义下的“有限政府”到19世纪末20世纪初福利国家干预理论繁荣的“全能政府”再到初见端倪的“善治政府”，精细化研究政府行为的公共行政学也几经变革，经历了由秩序行政向服务行政的转变。在“市场回归、政府退缩”的背景下，“善治政府”需要提供最优的公共产品与服务，这将引导服务行政的纵深发展。而公共行政的这一变化必会合乎逻辑地引起行政法的理念的变迁，“法律之理念，为指导法律的意欲，是制定理想的法律及圆满的运用法律之原理”…，行政法合作理念的确立，在于指导行政法律制度如何将纵深发展的公共行政纳入法律的运行轨道，同时，行政法的合作理念又独立于公共行政，有其自身价值与独立功能而非亦步亦趋。合作理念的确立并非是要替代控权理念，而是着眼于服务行政的发展前景，规范其行为，抑制其可能出现的弊端，实现善治下的“官民共治”目标。
一、公共行政发展与行政法理念之演变分析
1.“夜警政府”与行政法的权力观
“夜警政府”肇始于17世纪的“有限政府”，其社会特点表现为以亚当·斯密的经济理论为标志的自由放任主义经济模式盛行，以天赋人权、人民主权、社会契约等理论为代表的政治法律自由思潮涌现，这些理论和思潮的核心观点认为具有完全理性的个人是自我利益的最佳判断者和决策者，强调市场的自由竞争，而国家以“守夜人”和“警察”的姿态出现，通过将行政职能限定于国防、外交、治安、财政等必要领域来限制国家作用。这一时期公共行政学以威尔逊与古德诺的政治与行政二分说为理论基础，将行政从政治中区分出来界定为“执行功能”，马克斯·韦伯则为此功能设计了以效率为中心的官僚制组织模式，因此，传统的公共行政也被称为官僚制行政。与此呼应，政府的主要目标即是“致力于创设良好公共秩序”的秩序行政。相比于专制统治时期，这一时期政府的行政权“还增加了谋求人民福利和社会进步的任务，出现了所谓‘福利国家’的倾向”。但这一变化并未进入以权力为核心的行政法视野，秩序行政之外的社会福利仅以政府恩赐的形式提供而未转化为民众正当有效的要求，由政府单独运用权力给予服务的目的在于维持其统治的合法性。而以权力为核心、以秩序行政为使命的行政法，对这一事实的关注是放任的。
2.“全能政府”与行政法的服务观
19世纪末20世纪初，资本主义生产社会化与生产资料私有制间的矛盾激化导致经济危机频繁出现，以自由放任为特征的古典自由主义受到怀疑，与其针锋相对的“凯恩斯主义”应时产生，其主张政府对经济生活的全面干预，强调政府的管理职能。在20世纪30年代全球经济大萧条的背景下，凯恩斯以罗斯福新政为契机，实现了国家干预理论的繁荣并预示着行政国的到来，即进入福利国家的“全能政府”时期。传统公共行政无法应对“行政国”带来的行政复杂化、扩大化的事实，从而导致了严重的经济滞涨与政府信任危机，迫切需要对公共行政进行调整。加之20世纪60年代以来对传统科学管理以及行为科学的否定在客观上促进了公共行政的发展。以1979年英国首相玛格丽特·撒切尔上台为标志在全球兴起了一场新公共管理运动，这场运动主张以管理的公共性质构建新型政府形态。从价值目标上，公共行政逐步由效率转向社会公平与民主行政，并指出公共利益是政府和社会的共同利益和责任，强调以公共利益为核心的服务行政。“站在社会与公众的立场考虑公共行政的主体，特别是如何为公众服务，这是公共行政改革中的一个里程碑”。至此，以“满足公民需求为中心”的服务行政得以确立，公共产品与服务逐步由政府恩赐转变为公民权利。行政法关注的重心亦由秩序行政转向服务行政，并试图建立新的制度确保服务行政职能的实现：逐步优化政府职能，重新调整政府与社会、政府与市场的关系来尽可能提供公共服务；积极探索服务行政的方式与途径，致力于以公共需求为导向的服务行政丰富化与有效化；引入公众参与机制与行政程序制度作为改善行政相对人主体地位的砝码，行政主体与相对人逐步开始沟通协商等。
3.“善治政府”与行政法的合作观
基于20世纪六七十年代经济危机引发的“政府失灵”之恐惧，古典自由主义在与“凯恩斯主义”的论战中得到进一步修正与发展，更加务实与精细的新自由主义得以产生，表现为以自由放任为主、政府调控为辅的发展模式，并对政府职能提出新的要求，即进入市场与政府共存的“善治政府”时期。“善治”的本意是政府与公民对公共生活的合作管理，是双方利益的最佳状态。这一目标要求公共产品和服务以最优的方式提供，从而实现公共利益与个人利益整合之最大化。20世纪90年代，公共行政理论在批判中进一步发展，在新公共服务学派代表人物罗伯特·丹哈特夫妇看来，政府作为最主要的公共管理主体，其基本职能就是服务于公民利益和公共利益。这一时期形成了新公共服务的七条原则。新公共服务理论深化了公共行政的服务导向，强调政府应以实现公共利益和公民利益为根本政治目标，应根据公民的意愿提供公共产品和服务来回应自身的职能定位，改革的核心在于重新调整公共行政主体与公民间的关系，国家不应是社会福利的唯一来源，公民具有积极追求幸福和自由的权利，公共行政应该成为公共行政主体与公民共同的舞台。善治政府的发展对公共行政提出了质的要求，行政法应及时回应时代需求，发展出新的理念来指导和深化公共行政领域的改革与发展。行政法的合作理念的确立，是顺应时势，调动而不是压制各方力量来构建积极行政法律秩序，通过“官民共治”的公共治理模式来达到整合公共利益与个人利益之善治目标。
二、合作理念在行政法中的确立
1.合作理念是服务行政纵深发展的必然要求
以公共需求为中心的服务行政模式是基于人性的正面效应赋予行政权充分的信任并为其提供广泛的能动空间来争取最优境界的实现，但这仅是一种期望。无论权力是以支配还是服务的姿态出现，在主角只有政府一方的前提下，以最优方式实现公共利益的行政目标会无法达成。因为，利益交换或者交易只有在双方主体共同实质参与的情况下才能体现互惠性，仅依靠行政主体的单方努力无法得到社会及公众的认同。服务的单方特性并不能唤起双方主体的共鸣，单方的价值付出无法满足