法治视野下的军人退役安置
[摘要]随着我国市场经济体制的不断完善以及人们法治观念的日益提高，现行军人退役安置制度巳经不能适应新形势的需要，暴露出很多问题，既影响了法律的权威，也不利于保护退役军人的合法权益。为此，应借鉴行政法学中国家补偿的理论，并充分考虑退役法律关系的特殊性，厘定退役安置制度的理论基础。以此为基点。对现行制度及其实施现状进行审视，使我国军人退役安置制度逐步实现从与计划经济体制相适应向与市场经济体制相适应、从人治模式向法治模式的转变。
[关键词]军人退役安置；理论基础；市场经济；法治
[中图分类号]E263 [文献标识号]A [文章编号]1002-7408(2008)04-0095-03
军人退役安置是指国家和社会依法向退出现役的军人提供资金和服务保障，使之重返社会并适应社会的一种社会保障制度。该制度及其实施的好坏直接关系到军心能否稳定、社会能否和谐。随着我国市场经济体制的不断完善以及人们法治观念的日益提高，现行立法所依赖的法律、社会背景都发生了深刻的变化。该制度已经不能适应新形势的需要，暴露出很多问题，既影响了国家相关法律法规的实施权威，也不利于保护退役军人的合法权益。为此、应当从市场经济、法治社会的视野确立其理论基础。以此为视角对现行制度框架进行审视，使其逐步实现从与计划经济体制相适应向与市场经济体制相适应、从人治模式向法治模式的转变。
一、理论基础
围绕军人退役安置这一公共话题，理论上首先要能够说明以下相关基本问题：为什么要对退役军人安置?安置的目的是什么?谁是安置主体?安置对象是谁?如何安置?只有理论上明确上述诸多问题，才能为制度建设提供理论指导，才能真正对现行制度进行检讨。无论在现实中对军人如何安置，作为一个公法话题。退役安置制度的目的是基于对退役军人这一特殊群体进行国家补偿。在行政法惯常的视野中，国家补偿常常是指在征收征用法律关系中对相对人的补偿问题。而事实上，军人服役法律关系也是一种征收征用法律关系，和土地征收征用等法律关系相比较，二者除了可选择程度和客体不同外，没有质的区别。“征兵”概念的存在和使用在一定程度上就能够说明二者在很大程度上具有一致性。因此，笔者认为军人退役安置制度的理论基础在一定程度上可以借鉴国家补偿的理论基础。
(一)特别牺牲说+激励说。特别牺牲学说由19世纪末德国行政法学巨擘奥托·迈耶首先提出，该理论从对公民权利的平等保护出发，认为任何人身权、财产权的行使都具有社会性，当这种社会性表现为一种普遍的限制或剥夺时，则被认为作为一个社会的公民对这种普遍的限制或剥夺必须容忍和承受。而当这种社会性的限制或剥夺不具有普遍性，只是表现为一些个案时，公民的损失就构成“特别牺牲”。那么作为公共利益的代表者一国家就必须给予合理补偿，以消除这种特别牺牲。“换言之，行政上损失补偿制度之主要特征系‘因公益而特别牺牲’，国家必须(特别是以立法之方式)给予人民一定之补偿，始合乎宪法保障人民权利之意旨。相对而言，人民所受之损失如非属‘特别牺牲’者，自无请求损失补偿之权利可言。”该学说一定范围内概括地回答了前文所设定的基本问题，即之所以要安置是因为对公民的权利要平等保护，安置的目的是弥补退役军人的特别牺牲或损失。安置补偿的主体是国家或政府，安置补偿的对象是退役军人。
尽管在涉及到公民权利平等保护这一点上，军人服役法律关系和一般征收征用法律关系是相同的，然而在二者关系的形成中则是不同的。征收征用法律关系的形成在行政管理中是一种临时性的措施，一般不具有持续性，而军人服役法律关系对于一国而育，其关系的形成应当是持续性的，是一国国防建设所必须的常态。故对退役军人进行安置，除了具有补偿退役军人特别牺牲之功效外，还应当具备激励公民(尤其是优秀人才)服役或延长服役期限的功效。在市场经济、法治社会中对特别牺牲的补偿以及对军人服役的激励机制皆需要法律拟定安置补偿标准，且安置形式主要通过货币进行。
(二)公共负担平等说+激励说。公共负担平等说是近代法国学者首先提出的公法理论。该理论认为：政府的活动是为了公共利益而实施，目的是为了向社会提供公共产品。其所提供的公共产品的受益人为社会全体成员。因此，其提供公共产品的成本也理应由社会全体成员平均分担。和特别牺牲说相通的是，该理论学说同样与宪法上对权利的平等保护是息息相关的。“联邦最高法院打算借此取得一个正式的适当的界限，将征收与平等原则联系起来：被征收人遭到了特殊影响和不公平的对待，特别牺牲通过补偿予以平衡，平等原则就是公平负担原则。”毫无疑问，军队就是为了实现一国国防目标这一公共利益而存在，军人人力资源就自然构成了政府所欲提供的公共产品的特殊成本，那么理应由社会成员来共同承担。按照该学说，之所以要安置是因为军事人力资源构成政府提供国防公共产品的成本。安置目的是为了公平地承担军事人力资源成本，安置主体应当是政府，安置对象是军事人力资源的提供者—退役军人，安置方式一般以货币方式进行(因为理论上作为成本的军事人力资源都是可以估价的)。很显然，和特别牺牲说所揭示的逻辑相同，安置的数额主要取决于对各个军事人力资源的成本核算以及一国国防建设对军人的实际需求。
二、制度及其实施现状
(一)制度现状。正如土地物权制度是土地征收征用补偿制度的前提一样，兵役制度也是讨论一国军人退役安置制度的前提。不同的兵役制度决定了不同的“特别牺牲”或“公共成本”。
1、兵役制度。所谓兵役制度，“是国家关于公民服兵役，即参加武装组织、接受军事训练和承担军事任务的制度。它分为义务兵役制、志愿兵役制和混合兵役制，是就武装力量的补充性质和方式而言的。是兵役制度的称谓。”日而“所谓义务兵役制，是指关于公民在一定年龄内必须承担一定期限军事任务的制度。包括公民在军队中服现役和在军队外服预备役。其目的在于有效地征集兵源，故也称征兵制。所谓志愿兵役制，则有两个含义：一是英美等国所实行的募兵制：二是招收志愿人员参加武装组织的制度。我国的志愿兵役制是指第二种含义。”我国《宪法》第55条、《中华人民共和国兵役法》(以下简称《兵役法》)第2～3条等条款从法律角度确立了现阶段以混合兵役制为主要特征的现代兵役制度。服兵役在具体方式上又有四种不同类型：现役、预备役、民兵和军外的军事训练。所以，服义务兵也是有差别的。即使所有人都服了义务兵役，其“特别牺牲”“成本”仍然是存在的。因此，在我国，义务兵役制并不意味着无需补偿安置。对于志愿兵役制。军人服役虽属自愿，但并不影响其“特别牺牲”“成本”的产生。法律上都需要政府进行安置补偿。
2、军人退役安置制度。相关制度现状可总结为以下几点：一是安置对象为退出现役的军人。从上文可以看出，并不是所有服