预算改革的体制约束：基于国家模型的一种分析
摘 要：由于预算与国家之间的本质性依赖关系，预算理论研究必须依据某种国家的假设或判断而展开。在此意义上，政治体制和过程构成了对预算制度及其改革的重要制约。对于在既定体制下进行的预算改革而言，必须关注和研究不同体制约束条件下的预算结构和形式的实践特征和经验路径。本文分析了不同国家模型下政治体制安排对预算改革实践的制约和影响，以期为中国预算改革实践提供理论参考和现实启示。
关键词：预算改革；国家模型；政治体制
中图分类号：F8103 文献标识码：A 文章编号：1000176X（2015）04000307
财政既是政治之“因”，也是政治之“果”。自从沃尔达夫斯基提出预算改革政治学这一研究命题以来，从政治体制和过程角度关注和研究预算改革已经成为公共预算理论中非常重要的一个研究方向和领域。作为研究政治的另一种方式，预算理论如果忽略了对制约预算过程的政治体制和权力结构分析，就难以从根本上解释预算行动何以可能的问题。基于此，本文将试图从财政和政治史的角度，在预算汲取、分配方式变化与国家制度安排及其变迁的互动关系中，分析不同国家模型下政治体制安排对预算改革实践的制约和影响，进而为中国预算改革实践提供理论参考和现实启示。
一、预算改革、国家模型与体制分析
随着现代经济中国家功能在理论和现实层面的变化，以及公共预算在现代国家政治生活中占据越来越重要的地位，并且根据国家作用的变化而日益要求改革预算功能、结构、规模和限度等呼声日益强烈，关于建立预算改革的理论模式已经成为公共预算研究中的重要问题。贝尔[1]认为，现代社会中的经济活动可以分为三个领域，即家庭经济、市场经济和以财政预算为核心的国家经济，并且进一步强调建立财政预算政治学理论的必要性，“关于家庭经济，我们确确实实有一整套的学说。事实上，亚里士多德的《政治学》开章即谈‘家庭的理论’，或者说家务管理，是他探讨家庭经济和政治经济，以及两种经济各自所应有的原则的基础。至于市场经济，约翰洛克和斯密的著作为我们创立了企业论、解释市场清理的均衡概论和一系列的哲学原理——通过互通有无以增进个人的利益。然而，我们却没有创立有关国家财政的完整的经济学和政治学；没有创立有关阶级之间、社会群体之间在税务这个决定性问题上的结构冲突的社会学；没有创立试图以公平分配理论——它奠定在公共家庭乃是社会中心这个基础之上——的面貌出现的政治学” [1]。
国家作为强制性组织对预算资源存在根本性依赖，“国家都要首先并主要是从社会中抽取资源，并利用这些资源来创设和支持强制组织和行政组织”[2]。围绕预算资源汲取而形成的不同制度方式，对于近代国家形成以及国家治理的不同模式将产生重要影响。“中世纪的英国、法国和西班牙对皇家财政需要所做的激烈斗争的不同结局，最终使欧洲依法治理或由行政敕令治理的社会形成了极为明显的差异”[3]。在12—18世纪欧洲国家形成过程中，普鲁士、英格兰和法国分别采取了不同资源汲取模式，从而形成了差异化的制度安排[4]。其中，普鲁士通过一种新的、中央强制实施的税收系统，形成了“威权主义”的资源汲取模式。而英格兰的汲取模式则是“协商”式资源汲取模式，法院和议会先后成为社会的代表机构，这种模式通过税收和（不断增长的）灵活的、负责的公共债务系统，从快速商业化的经济所构成的新的资源基础中获取所需。法国利用国家垄断性的强制地位采取了剥夺性资源汲取模式，其结果是国家负债累累，税收永远无法弥补巨大的财政赤字，并最终引发了政治革命[4]。然而，资源汲取模式与国家体制安排之间的关系显然不是单向而是互动的。“强制组织和行政组织只是整个政治体系的一个组成部分。政治体系还可能包含让社会利益在国家政策中得以表达的制度，以及将非国家行政者动员起来参与政策执行的制度……只要这些基本的国家组织存在，它们在任何地方都具有摆脱支配阶级直接控制的潜在自主性”[2]。在现代国家日益成为一种具有自主性的强制组织，并以社会公共利益的代表者名义出现且越来越多地承担起更多的满足社会公共需求功能之后，资源汲取就逐渐成为国家实现其目标的重要基础，而预算制度为国家服务的工具属性也将越来越明显。进而，作为国家治理制度安排中的重要一环，预算制度改革将取决于以不同时期国家在经济社会发展中的功能定位和不同政治体制安排下的国家自主性程度。
基于预算与国家之间本质性的相互依赖，有关预算改革的理论模式和经验分析，必然要以某种对国家的理论观点或现实观察为中心而展开。正如诺斯所指出的，“在任何关于长期变迁的分析中，国家模型都将占据显要的一席”[5]。在不同国家模型的政治体制约束下，国家预算资源汲取和分配的价值、结构和机制显然是有区别的，预算形式和实施的侧重点也会有所不同，“预算在资本主义、民主社会、联邦主义的国家还是在一个社会主义的、权威主义的国家中执行会完全不同”[6]。什么是令人满意的理论模型？“如果有一种解释能适用于许多历史现象——即这种解释具有‘权威性’——而且简明扼要，则可以认为此种解释比较可信”[7]。显然，要满足简明扼要原则，就必须把不必要的假设和复杂性剔除掉而紧紧抓住经验现象的本质性特征；而能够权威性地解释多种已经发生的现实，则需要理论能够概括或涵盖各种现实的主要特征。因此，对于在既定体制下的预算改革而言，分析不同国家模型中的制度安排、权力运行方式及其对预算改革的作用和影响显然是必要的。
二、专制体制：掠夺之手的改革困境
关于国家在经济发展中的作用，施莱弗和什维尼[8]总结了两种传统的规范模型，即扶持之手模型和看不见的手模型。扶持之手模型认为，不受约束的自由市场会导致诸多弊病，包括垄断定价、外部效应（例如污染）、失业、不完善的企业信贷供应以及地区发展的失败等。因此，致力于社会福利最大化的国家应该为了纠正市场失灵而进行诸如征税、管制、价格控制、总需求管理和政府所有制等行动。看不见的手模型认为，市场运转良好而无需任何政府，国家只需执行一些诸如提供法律、秩序和国防等市场经济赖以运行所需的基本职能。施莱弗和什维尼[8]认为，这两种规范性模型忽略了对真正决定政府行为的政治过程的分析，以致看不见的手模型无法解释现实社会中大量政府干预存在的真正原因，因为在现实中政府对经济生活的干预程度远远超出了任何版本的看不见的手模型，而扶持之手模型也难以解释以社会福利最大化为目标的政府干预政策绩效却非常糟糕，并且常常与服务公众的目标背道而驰。为此，施莱弗和什维尼[8]提出了以政治过程分析为基础的新的国家模型，即掠夺之手模型。掠夺之手模型将政治过程视为政府行为的决定因素，提出了政治行为模型，即“政治家们的目标并不是社会福利的最大化，而是追求自己的私利。独裁者运用他们的权力来维护自己的地位，将资源配置给自己的政治支持者，打击政敌，中饱私囊，以牺牲公共福利为代价。民主政治中的政治家常常抱有更多的公利动机，部分原因在于他们需要再次当选。但是，通过民主方式选举的政治家一般也不会追求社会福利的最大化……民主政治会导致政治家追求非社会福利目标，还有另一个原因，就是利益集团和游说会对政治选择产生影响。游说之所以能影响政治决策，原因是政治家需要从他们的成员那里获取选票和捐款。游说集团便利用这一影响操纵再分配，从公众那里掠夺资源，有时会以高额的社会成本为代价”[8]。掠夺之手模型的重要贡献在于，它不仅从政治过程分析入手揭示出政府行动的自利性一面，而且深入剖析了不同体制下权力掌控的方式不同而导致的政府实现自利动机的行动策略差异。更为重要的是，它提出了一个对于推进政府改革更加关键性的问题：谁去推行改革？如果政府是自私的，那么政府去领导推行政治改革，特别是使政府变得更弱的改革，是否存在根本矛盾？由此，掠夺之手模型指出了一个对于改革实践意义的研究方向：最好的改革时机正好就是党派的政治利益和社会福利相一致的时候，而如何构建支持改革的政治联盟将成为改革能否成功的关键所在。