浅议我省民族自治地方自治条例的修订工作
一、我省自治条例修订工作的现状
随着2001年《中华人民共和国民族区域自治法》的修改，2005年国务院《实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》的出台，2006年《甘肃省实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》的修订，我省民族自治地方的自治条例修订工作就日益被摆上了重要的议事日程。其实，自从2003年11月全国人大民委在北京召开制定民族区域自治法配套法规工作座谈会，要求切实认真贯彻实施民族区域自治法，尽快制定民族区域自治法的配套法规以后，中共甘肃省委、省人大、省政府也高度重视，召开了专门的工作会议，安排部署了民族自治地方自治条例的修订工作。但到目前为止，三年多来，我省两州七县尚只有东乡族自治县和天祝藏族自治县完成了自治条例的修订工作（省十届人大常委会第二十六次和三十次会议批准，并报全国人大常委会和国务院备案），其他两州五县的修订工作还在紧锣密鼓地启动或进行之中。
二、修订工作进展缓慢的原因
（一）由于自治条例本身所具有的内在特征，使修订自治条例只有在充分理解、把握党和国家的大政方针、民族政策，真正吃透本民族、本区域不断发展变化的新情况、新问题，并且有一定的时间保证的基础上方能进行，可以想象其难度大于一般的地方立法。
1. 自治性。顾名思义，自治条例是宪法赋予民族自治地方行使自治权的具体化和制度化。是一种在一定区域内的少数民族在维护国家统一的前提下，规定通过设立自治机关，在立法、经济建设、财政管理、教科文卫管理、语言文字和风俗习惯等方面实现相对自治权的立法活动。它必须注重自治本身，只能以促进自治、落实自治权、实现各民族的共同繁荣为自己的历史使命，其政治性、政策性相当强。
2. 高度的综合性。自治条例总体上调整民族自治地方内政治经济、文化等诸方面的社会关系，为自治地方的国家机关、社会团体和公民提供一种社会规范。它包括自治权原则规范、自治机关规范、自治权规范、自治权关系规范、自治区域内部的民族关系规范、上下级自治权关系规范等，是民族自治地方的一种法规总成。同时，由于它的体例、内容等方面的特点，使它具有民族自治地方的纲领性文件的性质，起着民族自治地方“小宪法”的作用。其法律知识、综合知识的要求层次很高。
3. 全面的协调性。国家的民族区域自治法只是提供了调整各种利益关系的总的原则，具体利益的协调要通过自治条例来进行。中央、省与自治州、县的关系，自治州、县之间的关系，民族自治地方内部不同民族之间的关系，自治州、县与其他非民族自治地方之间的关系的协调需要一种客观、合理的利益自我调整机制。也就是说，自治条例不仅仅在于反映与维护本自治地方的特殊利益，更重要的是要合理地协调各种利益关系，使不同的利益主体在现实的利益格局中能够找到自己合适的位置。其沟通、协商、调整上上下下、方方面面利益矛盾的工作，决非一蹴而就的，有时它会是一件旷日持久的工作。
（二）由于法律规定的自治条例特定的制定修订程序，使其难以快速完成。
1. 根据宪法、立法法、民族区域自治法的规定，自治条例是民族自治地方的人民代表大会依照当地民族的政治、经济和文化的特点制定的。其修订也要由民族自治地方的人民代表大会来完成。民族自治州、县人大的常委会没有立法权。一般情况下，各级人民代表大会的例会一年只有一次，民族自治地方审议、表决自治条例修订草案的机会也只能是一年一次，大大少于省人大和较大市人大的审议、表决地方性法规的次数。
2. 自治条例需要省级人大常委会审查批准并向全国人大常委会、国务院备案，也是宪法、立法法、民族区域自治法规定的。这是它和单行条例与其他地方立法相对特殊的一道程序。对于这个报批程序，在立法法出台之前，其草案在征求意见过程中，立法界曾有过“要”和“不要”的广泛争议，后经全国人民代表大会常务委员会多次征求意见，反复论证，为确实维护国家法制的统一，根据我国目前民族自治地方和较大市的地方立法现状，采纳了保留和实行报批制度的意见。从客观上讲，报批制度对民族自治地方的地方立法和对自治条例的修订工作会有以下一些影响：
（1）将民族自治地方权力机关的完整立法权一分为二，比一般的地方立法多出一道关键的审查表决程序，增加了民族自治地方人大的立法顾虑，消磨了其在自治法规立法上的积极性和主动性，造成其内聚的立法能量不能充分释放。久而久之，甚至会使其产生对上级审批机关的依赖心理的不负责任意识，势必也会影响到自治条例修订工作的内在质量和工作进程。
（2）报批制度使自治条例的修订在已经表决通过的基础上增加了一层研究、论证、审查、表决批准的程序，延长了修订周期，增加了立法成本。
（3）由于报批，必然会牵涉很多上级国家机关部门权力的再分配，使修订的自治条例又一次成为更高一层的新的利益矛盾的焦点，给立法部门形成再一轮的沟通、协商、调整的工作量，增添了修订难度。
（4）国家法律法规对报批制度的含义、标准、程序没有明确、具体的规定，致使报批工作一直在“摸着石头过河”。全国各个省级人大常委会的审批方式各异，标准不同，就是本省的审批机关，也会随着常委会组成人员和相关机关工作人员的更替而把握的尺度、程序有所变化。没有规范的报批标准、程序，就很难把握和保证报批法规的高质量。
（三）目前全国各地的自治条例体系内存在的缺陷与不足，也使其在改革开放深入进行的情况下增加了修订困难。
1. 由于各地的自治条例大都是按照国家民族区域自治法的模式制定出来的，几乎是千人一面，形式化、公式化的问题突出。真正体现本民族、本地方内在、实质性的东西很少，如果不下很大的工夫，即使走完整个修订程序，新的自治条例难免还是原则性过强，没有可操作性。
2. 因为现有的自治条例都是宣示性、倡导性的条款居多，没有规定违法责任以及制裁制度，缺乏法律后果的规范。倘若修订中还是走这条老路，则条例中所涉及的具体权利义务仍然会因为没有法律责任的保障而无法得到尊重和真正的履行。
3. 纵览我省现有的自治条例，均有概念不准确、名称不统一，政治术语与法言法语混同在一起，缺乏语言的规范性和严谨性等问题，这也会给修订工作带来很多的麻烦。
（四）我省民族自治地方目前面临的困难和问题也不同程度地制约着自治条例的修订工作。
1. 我省民族自治地方虽有“地大物博”、资源丰富的优势，但都地处偏远地区，经济欠发达，尽管干部群众急切期望通过自治条例的修订来充分行使自治权，加快经济发展，但由于修订工作牵动全省的方方面面，是一项系统工程，任务重，要求高，立法成本捉襟见肘，使自治条例修订的调查研究、考察论证、修改审议、表决通过、上报审批、公布施行等各个环节的工作就不一定都能到位。
2. 民族自治地方国家权力机关立法部门的工作人员数量少，有的地方明显青黄不接，兼通法律、经济管理、社会管理的复合型人才和能独当一面，牵头起草、调研、修改、研究立法的业务骨干更是凤毛麟角。这也是制约自治条例修订工作的一个瓶颈问题，应认真加以解决。
3. 立法法出台以后，甘肃省人大和兰州市人大都先后制定了立法程序规则、规定（省人大常委会1986年3月就曾制定过《甘肃省制定地方性法规暂行办法》），用以指导、规范我省地方性法规的立、改、废工作。而两州七县到现在也没有一个制定自治条例、单行条例、变通或补充规定的办法或规定，致使民族自治地方的立法程序无一定之规，造成民族自治地方的立法活动一定程度上的“无法可依”，也就难以保证实现自治法规立法的民主化、科学化。“无序状态”下的自治条例修订工作的质量和进度也就难免会打折扣。
三、做好自治条例修订工作的建议
做好自治条例修订工作，必须坚持党的领导，坚持以“三个代表”重要思想为指导，从我省民族自治地方的实际情况出发，以增强地方特色、时代精神和可操作性为原则。
第一，自治条例的修订要树立先进的立法理念。一是始终要贯穿以人为本，坚持科学发展观，建设社会主义和谐社会的精神，强调、注重对人口较少民族的保护；二是从立法上培养、维护、鼓励和保障合法有效的竞争，弱化、清除落后的地方保护主义的垄断思维以及等、靠、要的依赖思想，实现自治法规由“地方意识”向“国家意识”、“世界意识”的转变，建立起开放型的社会；三是要加强制度上的创新，修订中要充分吸收民族区域自治法和自治条例颁布以来的实践成果，适应新形势、新任务的要求，在不重复上位法、增加相应的法律责任规范、寻求使自治条例能够运用于司法实践的方法、邀请专家学者（外地区或高校法学专业人才）参与修订等方面有所突破和创新，以切实提高自治条例的质量。
第二，在自治条例的修订中，要把民族区域自治法的原则性规定尽量给予细化、量化、具体化，使上级国家机关的各项扶持措施和优惠政策真正落到实处，增强自治条例的操作性和实用性，让民族区域自治法的法律条文转化为促进少数民族和民族地区经济发展和社会进步的强大动力。
第三，要加强上下之间、各部门之间的协作与配合，形成推动自治条例修订工作的整体合力，共同做好修订工作。尤其是要在各级党委和政府的统一领导下，上下级各相关部门通力合作与支持，制定出贯彻实施自治条例的具体措施与办法，促进少数民族和民族地区的繁荣与发展。第四，修订工作要充分发扬民主，依靠社会各界的广泛参与，依靠人民群众的大力支持，深入田间地头、街道社区、厂矿牧场，向老百姓面对面地征求意见，组织听证会、论证会、座谈会等多种形式，广泛听取各方面对修订草案的意见，切实做到集思广益，使修订后的自治条例真正能够体民情、表民意、聚民智、促民生、得民心，为广大人民群众所认可、尊重，并认真贯彻执行。
（作者单位：甘肃省人大常委会法工委）