如何看待管理型政府模式下的“效率中心主义”
【摘要】：效率，原义是物理学中的学术概念，是指能量转换的比率。自19世纪起效率便被运用到了企业管理中，表示为投入和产出之比，用来衡量工厂的盈利状况。效率是公共行政的核心价值，效率中心主义也是管理型政府模式的重要价值体系。本文主要阐述了效率中心主义的理论依据、坚持这一原则容易走向的误区、对效率中心主义的评价三个方面的内容，从而使读者对于这一概念有个大概的了解。
【关键词】：管理型政府模式效率中心主义
管理型政府模式兴起于19世纪末20世纪初西方资本主义国家由自由资本主义向垄断资本主义过渡的时期。它的产生对于资本主义国家经济和社会的发展产生了巨大的作用。
从管理型政府模式的理论建构来看，“政治一行政二分”理论是其发展的理论基石，它主张将行政从政治中分离出来，行政负责国家意志的执行。官僚制理论是建立在“理性官僚制”基础之上的，管理型政府模式从官僚制理论中汲取了丰富的养分。效率中心主义是从这些理论中抽象出来的理性原则，对效率中心主义进行分析是评价管理型政府模式利弊得失的有效方式。
一、效率中心主义的理论依据
效率中心主义在管理型政府模式中起到了支撑的作用，它“凸显出一种科学主义的定位与价值倾向，它关注的主要是行政的功能合理性而不是组织的终极目的和价值”．它以效率为核心理念，而公平、责任等价值则被效率至上的理念所遮掩。要了解管理型政府模式的运行状况，加强对效率中心主义的关注是十分必要的。效率中心主义是在公共行政学的发展过程中逐步形成的，它在伍德罗 威尔逊和F.J.古德诺的“政治一行政”二分法、泰勒的科学管理理论、马克斯韦伯的官僚制组织理论中得到很好的体现。效率至上是传统公共行政的核心，也成为管理型政府模式的出发点和归宿。卢瑟古力克认为“在行政科学中(无论是公共行政，还是私人行政)，基本的‘善’就是效率。行政科学的基本目的就是以最少的人力和材料的消耗来完成手头的工作。因此，效率是行政管理的价值尺度中的头号公理，效率也是行政科学的大厦得以建立起来的价值基石。”
1887年，美国政治和行政学家伍德罗 威尔逊在《政治学季刊》上发表了《行政之研究》一文，最早提出了“政治一行政”二分的概念。1900年美国政治学家F.J.古德诺在《政治与行政》一书中，提出政治行政两分法。他们认为应当把行政管理从政治学的范畴中独立出来，政治负责政策的制定，行政负责政策的执行。威尔逊还提出政府是社会公共事务的唯一合法承担者，其他社会组织不能承担。因此，以经济和效率为核心理念的传统公共行政也成为一个纯事务性的问题。
马克斯·韦伯认为官僚集权组织是最有效率的组织形式，他认为官僚集权组织之所以能够保持高效率，主要是因为：它实行分工，明确规定每一个成员的权力和责任，并且把这些权力和责任作为正式职责而使之合法化，它通过正式考试或者训练教育而获得的技术资格来挑选组织中的成员，一般情况下，所有担任公职的人员都是任命的；行政管理人员领取固定的薪金，他们是专职的工作人员；行政管理人员耍遵守组织中规定的规则和纪律等。官僚集权组织拥有的等级分工、选拔人员实行功绩制、稳定工作职位、实行非人格化的制度等特征使其成为了最有效率的组织形式，满足了传统公共行政对于效率的追求。
效率是科学管理理论的核心和所追求的首要目标。泰勒在《科学管理原理》一书中，提出了一系列科学管理原则和方法，这些原则方法都是以提高工厂工作效率为最终目标的，使工人发挥共最大的工作潜能，取得最高的效率。被誉为“法国科学管理之父”的亨利法约尔在其著作《工业管理与一般管理》中提出了具有普遍意义的十四项原则：指挥的统一性原则、等级系列原则、控制幅度、集权原则、责任原则、分工原则、纪律原则、命令的统一性原则、个别利益服从整体利益原则、报酬原则、秩序原则、公正原则、保持人员稳定原则、首创精神和集体精神原则。这样，从企业管理中发展起来的科学管理理论从管理原则、管理方法上给公共行政对效率的追求提供了借鉴。
二、坚持效率中心主义容易走向的误区
1、坚持效率中心主义使活动关注过程而忽视效果。正如戴维奥斯本和特德盖布勒在其著作《改革政府：企业精神如何改革着公营部门》中所描述的，“官僚主义的政府由于不衡量效果，也就很少取得效果。他们在公共教育上花费的钱越来越多，但是考试分数差和退学率几乎没有改观。它们在为接受救济的人举办职业训练上花费的钱越来越多，但是福利救济开支却不断增加。它们在警察和监狱上花费的钱越来越多，但是犯罪率继续在上升。官僚主义的政府由于掌握有关效果的信息很少，也就根据其他情况支付其雇员的工作报酬，即根据他们的资历、他们掌握的预算资金的多少和人员的多少，以及他们权力的大小支付薪酬。于是，它们的雇员便竭力维护自己的职位，搞自己的‘独立王国’，谋求扩大预算，争取更多的人员和更大的权力。”
2、坚持效率中心主义容易使人形成为达目的不择手段的心态。政府工作的目标性和时间性非常强，能否按时、有效地完成工作任务，与行政人员的切身利益(晋升、奖励等)密切相关。在利益权衡之下，行政人员有时会不惜利用一些负面手段来达成目标。日本管理学家占部都美指出：“如果按照效率原则探索实现目的之合理手段，会有发生‘为了目的不择手段’这种反社会行为的危险。”哈耶克也指出“大量的行政实践证明：行政机构实现它们认为紧迫的目的的热情，会使它们看不清它们的职能．而且还会使它们认为宪法对它们的限制以及对个人权利的保障，在面对它们热情努力实现其所认为的最为重要的政府目标时，都应当让路。”
3、坚持效率中心主义使人偏向行为的事实和结果，而忽视其价值因素。西蒙认为，任何决策都包括其事实因素和价值因素两方面。其中事实是手段，价值是目的。在决策中不能只关注行为的事实和结果，而忽视其对社会的价值。政府在施政过程中，有时只考虑行政行为的过程和结果满意，至于该行为是否是社会发展的内在需求，则不予关心。最后，才发现政府花费大量的人力、物力、财力所做的都是些不该做，做不好的事情。
4、坚持效率中心主义容易产生“政绩工程”和数字虚假现象。在管理型政府模式下，效率是评价政府绩效的全局性、综合性的指标。由于政府的绩效评价与行政官员的晋升有着密切的联系，在利益的驱使下，一些官员大力招商引资，随意占用农民耕地和住房用地。只看到眼前的利益，忽视了地方经济发展的长远利益，更加不顾广大农民的切身利益，这些所谓的政绩工程完垒忽视了行政行为的价值前提，不仅损害了政府形象也降低了政府工作的效率。在行政的最终效益很难确认和统计的情况下，政府只能凭借一些活动的次数及数量来作为评价政府绩效的指标，如地方产值、人均收入或者破案的数量、交通事故发生率等。由于评价的结果关系到被评价者的切身利益，因此在绩效评价中的统计数字往往会