当前我国公共卫生政策的执行偏差与校正策略探论
摘要：国家意志需要通过政策来表达，社会改革需要政策来推动，政策落实依赖于有效的政策执行。公共卫生政策作为国家政策系统中的重要环节，其执行状况应引起高度重视与研究。文章从分析我国公共卫生政策执行的现实背景与主要问题入手，探寻影响公共卫生政策执行的多重因素，在此基础上提出了公共卫生政策执行的调整机制，其重点在于增强公共卫生政策自身的合法权威、追求政策设计与执行的公平公正、强化政策执行的法规制度与监管评估、提升政策执行人员的职业操守，以及优化基层政策执行的客观环境。
关键词：公共卫生；公共卫生政策；执行偏差；校正策略；制度法规
中图分类号：R19 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2014）08-0023-05
基金项目：国家哲学社会科学基金重大攻关项目“公民思想道德素质与现代社会文明发展程度研究”（10ZD&049）；山东省研究生创新计划项目“新时期山东省公共管理硕士（mpa）的课程体系研究”（sdyc11118）的阶段性成果。
作者简介：袁和静（1984-），女，山东临沭人，北京中医药大学人文学院讲师，中国人民大学博士，研究方向：医学伦理与行政伦理；邵腾（1988-），男，山东肥城人，曲阜师范大学硕士研究生，研究方向：当代中国政府与政治。
近30年来，学界已就我国公共政策执行做了大量研究，但对于公共卫生政策这一具体政策部门的研究尚显薄弱。尽管在2003年“非典”时期，公共卫生政策研究受到前所未有的关注，正如公共卫生政策研究者刘继同所言：“SARS疫情爆发、流行首次将公共卫生政策议题以‘血的形式’呈现在社会各界面前，公共卫生政策成为国家公共政策议程的优先、核心议题”，[1]但之后的相关研究进程又因某些因素而陷入僵滞状态。显而易见的是，公共卫生政策作为一项重要国家议题，应该得到持续关注和研究。特别是在当前社会转型期内，社会结构、体制环境、卫生状况、政策框架、利益格局正经历着深刻调整，公共卫生政策的地位日渐凸显，尤其是公共卫生政策的执行效力，已经成为衡量一个国家卫生政策能力与卫生服务水平的重要标志。因此，公共卫生政策研究兼具理论价值与实践意义。本文主要从当前我国公共卫生政策存在执行偏差的现状入手，剖析影响公共卫生政策执行的诸因素，然后探究并提出重构现代公共卫生政策执行的逻辑框架。
一、当前我国公共卫生政策的执行偏差与现实梗阻
公共卫生是一个国家公共生活中的重大问题。从理论层面来讲，19世纪初美国学者查尔斯·温斯洛（Charles E. Winslow）教授就曾提出：“公共卫生是一门通过有组织的社会活动来改善环境、预防疾病、延长生命及促进身心健康，并能发挥个人更大潜能的科学和艺术。”[2]国内有学者认为，“公共卫生是以保障和促进公众健康为宗旨的公共事业。通过国家和社会共同努力，预防和控制疾病与伤残，改善与健康相关的自然和社会环境，提供预防保健与必要的医疗服务，培养公众健康素养，创建人人享有健康的社会。”[3]2003年7月，国务院前副总理吴仪在全国卫生工作会议上将公共卫生明确定义为，“组织社会共同努力，改善环境卫生条件，预防控制传染病和其他疾病的流行，培养良好的卫生习惯和文明生活方式，提供医疗服务，达到预防疾病，促进人民健康的目的。”[4]结合其他有关概念界定，我们可以简单地用“3P”来直接定义公共卫生，即Promotion（健康促进），Prevention（疾病预防）和Protection（健康保护）。而所谓的公共卫生政策是指国家、政府与社会在不同社会历史时期，为改善社会卫生状况，预防社会疾病流行，保护人民健康而提出的系列行动方案与方针策略，“是一个国家对卫生资源的社会使用进行合理控制、最优化地配置，从而使有限的卫生资源发挥最大的功用，起到真正维护人类健康利益的一个战略决策。”[5]由此可见，实现和维护公共卫生的主要渠道是公共政策、公共服务与社会集体行动。
纵观中国现代社会公共卫生事业发展历程，我们可以把公共卫生政策的演进分为三个历史阶段。第一个阶段是1949年以前；第二个阶段是1949年到改革开放以前；第三个阶段是改革开放以后，特别是2003年以后的政策调整转变。在不同的历史发展时期，公共卫生政策框架均依据体制环境、价值观念、制度体系、机制目标、服务范围、经济状况和管理模式等不同发展情势而进行着不断调整与变革。可以说，“在新中国成立之初的30年中，我国用占世界2%的卫生总费用，解决了占四分之一世界人口的健康问题，在短期内建立了一个低水平、全覆盖、福利型的公共卫生体系，保证了全体公众享受到最基本、最公平的医疗服务，被世界银行称之为‘以最少投入获得最大健康收益’的‘中国模式’”，[6]总体成就令人瞩目。
但从现实情境来看，改革开放以后中国的社会形态发生了历史性变迁，特别是转型社会的结构特点对公共卫生政策框架提出了新的挑战，“中国社会转型的基本特点是结构转型与体制转轨同步进行，政府推动和市场机制双重启动与巧妙结合，城市扩展辐射与农村自身城市化双向运动，转型进程的非均衡、发展非平衡与经济非均衡相互交织。”[7]这一结构特点正为公共卫生政策的发展提出了新的发展范式要求，因为“社会结构转型与现代化结果和外在表现形式主要反映在价值观念、制度安排与政策模式上”，[8]而公共卫生政策正是中国系列政策模式上不可或缺的重要一环。在对中国公共卫生政策模式的检验过程中，具有历史性转折意义的是2003年“非典”事件的发生。清华大学吴彤教授曾指出：“SARS疫情的预防、监测、治疗、康复和回归社会迫切需要多学科的视野，迫切需要从社会问题与公共政策角度重新认识传染性疾病问题。”[9]在“非典”期间，我国公共卫生政策本身面临前所未有的冲击，国家公共卫生政策的执行能力与绩效更是面临突如其来的考验，其整个过程充分暴露了传统公共卫生政策体系的结构失衡与执行力弱化等弊病。众多严峻问题的“浮出水面”，重新“唤起”社会对于公共卫生意识的觉醒，重新“审视”政府应如何发挥更好作用，重新“考虑”公共卫生事业的现实处境与未来发展走向，特别是深刻“反思”公共卫生政策模式及其执行效力问题，激发人们对于未来公共卫生政策的角色期待。然而自此十年以后，当我们再次审视目前我国公共卫生政策的执行状况，发现其依然不尽如人意，仍然存在诸多执行偏差与现实梗阻。特别是2013年4月H7N9危机来临之时，公共卫生机制面临着新的考验，公共卫生政策运行面临新的拷问。