政府职能对政府规模的影响
摘要：本文在界定了政府职能与政府规模的概念后，通过政府职能变迁对政府规模影响的历史考察，深入分析了政府职能与政府规模的内在逻辑关系，认为政府规模过大或过小都不利于经济社会的健康发展，但政府职能是影响政府规模的内在的、主要的因素。进而提出了在优化政府职能的基础上建立规模适度的有效政府的观点。
关键词：政府职能；政府规模；影响
中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1004—0544(2011)10—0079—03
一、政府职能与政府规模的概念
职能又称功能、职责。就国家现象而言，职能是一个与公共权力、公共责任密切相关的概念。职能问题的核心价值点，在于回答一定时期内的公共主体“应该做什么”、“不应该做什么”。政府职能，是指政府根据经济社会发展的需要而应履行的职责及其应起的作用与能力。它反映着政府所代表的国家的阶级利益和活动的基本方向。政府职能是一个广泛的概念。在政治体制不同、历史文化背景不同的国家，其性质、内容、规范和作用的方式等都存在明显的差别，即使在同一个国家里，不同的历史时期也有不同的职责范围和特点，即关于政府职能的规定性。在客观上会随着政治、经济、文化、科学和社会的发展变化而变化，在主观上则会随着人们对国家或政府的再认识而发生变化。因此，适应客观环境变化发展的需要。及时调整和转变政府职能，是构建适度政府规模。提高政府行政能力，搞好政府管理工作的重要前提和基础。现阶段我国政府将其主要职能界定为经济调节、市场监管、社会管理和公共服务，而社会管理和公共服务又是这一时期内政府职能的重中之重。政府规模有广义和狭义之分，广义的政府规模是指一切国家机关的构成规模，包括行政机关的规模、立法机关的规模和司法机关的规模。狭义的政府规模仅指行政机关的规模。本文探讨的政府规模是指狭义的政府规模，即国家行政机关的构成规模，是指在一定的政治、经济、文化等现实条件下，以政府职能为基础，由政府机构及其工作人员数量。政府行政行为成本共同决定的政府活动范围。无论是广义的还是狭义的政府规模都包括内在规模和外在规模两个方面，内在规模是基于政府职能和行政权力范围而言，即职能规模和权力规模。外在规模是基于政府的构成及其结构而言，指的是政府机构设置、人员规模和费用规模等。其中，内在规模是政府规模大小的决定性因素，外在规模则是政府规模的外在表现形式。内在规模决定着外在规模，因为政府职能和行政权力是政府机构设置和人员聘用的依据和基础，政府机构和人员的多少仅仅是政府职能和行政权力大小的外在表现形式。因此本文在论述中主要从政府职能方面来探讨政府职能变迁对政府规模的影响。
二、政府职能变迁对政府规模影响的历史考察
政府职能的发展及其演变既是建立在一定经济社会发展变化的需求基础上的，也是随着人们对政府与市场、企业、社会、公民的相互关系的再认识而发生变化。而政府职能的变迁又直接影响着政府规模的大小。
(一)古典政治经济学时期的“守夜人”政府
英国古典政治经济学家亚当·斯密以理性“经济人”假定为理论基础，提出“自私的动机、私有的企业、竞争的市场”是自由经济制度的三要素，极力推崇市场机制这只“看不见的手”对资源进行合理的配置，反对政府干预经济生活，认为最好的政府，就是最廉价的政府。概括地说，政府职能规范的基本价值标准。就在于成为一个好的“守夜人”和“警察”。其职能范围限定在最小的范围内，主要有三种：首先是保护本国社会的安全，使之不受其他独立社会的暴行与侵略：其次是保护人民不使社会中任何人受其他人的欺侮或压迫；再次是建立并维持某些公共机构和公共工程。这一时期在以“自由放任”为主流的古典自由主义思想的影响下，古典民主理论家比较重视个人和社会，担心政府职能和权利的扩张损害社会和公民个人的利益，认为个人的自由才是最重要的，在设计政府时对政府职能加以百般限制。政府的职能范围受到最大限度的约束，“管得最少的政府，是最好的政府”已成为一个标志性的格言。因此这一时期的政府规模虽然随着公共事务总量的增长逐渐扩大，但这种扩张较为缓慢，它的职能仅限于政治领域。这一时期政府职能比较单一，政府规模相对较小。
(二)凯恩斯主义时期的全能政府
20世纪30年代席卷资本主义世界的经济大危机宣告了斯密的自由资本主义经济理论走向了终结。引发了西方经济学史上的“凯恩斯主义”，美国著名经济学家凯恩斯认为，市场不是万能的，市场存在缺陷，主张全面加强政府的作用，政府不应仅仅是社会秩序的消极保护人，还应是社会秩序与经济生活的积极干预者。凯恩斯干预主义理论的提出在美国及其他西方国家盛极一时，各国都通过扩大政府职能来实现对社会经济生活的全面干预，由此形成了干预主义政府职能论。第二次世界大战以后的30多年里，几乎所有的西方国家都不同程度地采用了凯恩斯所建议的政策，政府的职能大大扩展。除了加强对经济的干预外，各国政府也强化了对社会公共事务的管理职能。在公共基础设施、教育、医疗、养老、失业、贫困、环境等社会公共领域充分发挥作用，各国先后走向了福利国家之路。此时，政府职能不断扩张，政府规模迅速膨胀，政府大规模地进入了以前甚少涉足的经济和社会领域，对公民进行“从摇篮到坟墓”的全面管理与服务，导致了后来“行政国家”的出现。
(三)公共选择理论时期的适度政府规模
凯恩斯主张的政府全面干预政策虽然对当时西方各国摆脱20世纪30年代的经济危机，走向复兴之路起到了积极作用。但是，进入20世纪70年代以后，政府职能的无限扩张，导致了政府规模的急剧膨胀。西方各国先后出现了通货膨胀与经济停滞并存的局面，形成了所谓的“滞涨”现象。人们认识到“政府不是喂养于天国、产奶于地上的奶牛”。政府同市场一样也会失灵，而且政府失败比市场失灵可能还会对人们造成更大的危害。
在这样的历史条件下，凯恩斯主义就逐渐失去了其往昔耀眼的光环。从以弗里德曼为代表的现代货币主义理论开始，一大批学者从不同的角度提出了许多理论，主张合理界定政府职能，反对政府对经济社会生活的全面干预，提高政府工作效率，减轻政府财政负担。如弗里德曼认为：“市场的实际运行和它理想的运行之间的差异，虽然无疑是很大的。但与政府干预的实际效果和它意图中的效果之间的差异来相比是微不足道的。”另外，以科斯为代表的产权学派；以布坎南、图洛克(Gordon Tulloch)、布莱克(D.Blake)为代表的公共选择学派等。他们认为政府的缺陷源自担任政府公职者的有理性的经济人的特征，因此政府的失灵是不可避免的。所以，政府不但不能纠正市场失灵，反而会使之更加恶化，政府解决市场缺陷的唯一途径是进一步明晰产权，而不是政府进行全面干预。随后奥斯本和盖布勒提出“企业家政府”，认为政府的职责是“掌舵，而不是划桨”，“重