我国地方政府机构改革的创新之路
摘要:政府机构改革跌宕起伏,随着大部制改革在中央政府的基本完成,地方政府大部制改革的困境逐渐凸现出来,至今仍处于初始阶段。为破解地方政府改革难题,以佛山市顺德区政府改革为例,归纳总结出了以“合署式行政”为特征的顺德区改革模式。希望通过对顺德区政府机构改革的深入研究,能够对我国地方政府改革创新具有借鉴意义。
关键词:合署式行政、大部制、地方政府改革
一、地方政府机构改革存在的问题
所谓大部门体制,是指为推进政府事务综合管理与协调,按政府综合管理职能合并政府部门,组成超级大部的政府组织体制。党的十七大报告提到要“加大机构整合力度,探索实行职能有机统一的大部门体制,健全部门间协调配合机制,着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题”。
目前,中央层面的大部制改革已基本完成,但地方层面上的改革,却迟迟没有大范围推进,究其原因,首先是地方政府职能转变不到位问题。造成地方政府职能的错位、越位、缺位,政府管理和服务水平低,政府机构膨胀、效率低下、回应性差等问题凸显。其次是地方地方政府机构改革中富余人员分流问题,机构精简和重组势必带来人员的分流,而分流人员却成为地方机构改革最为头疼的事。再次是地方大部制改革理论研究层面的欠缺。地方改革的成功实践案例少,理论研究滞后,都严重影响了地方大部制改革的实践。最后是权责在地方党政部门之间的分配问题,也是制约改革开展的瓶颈。世界银行1997年度报告《变革世界中的政府》指出:“地方政府对一国经济和社会发展以及这种发展能否持续下去有举足轻重的作用。在追求集体目标上,地方政府对变革的影响、推动和调节方面的潜力是无可比拟的。”因此,探索一条切实可行的改革道路和模式,为我国地方政府大部制改革实践作参考已迫在眉睫。
二、顺德区合署式行政的实践
所谓合署式行政,是指将党群机关和政府机关相似相近的管理职能进行整合,统一到一个部门办理,并由单一领导指挥协调,且工作人员在同一地点办公的行政组织形式。其实质是地方政府权力格局的变更与调整,是地方政府运行机制的改革与创新。
顺德区位于珠江三角洲平原的中部隶属佛山市,总面积约806平方公里,2005年户籍人口115万。按照《佛山市顺德区党政机构改革方案》的设计,顺德区机构改革将政府划分成了决策部门和执行部门。
在决策领导层面上,顺德区成立了五套领导班子,分别是区委、区人大、区政府、区政协、区纪委。虽然在部门上未作调整,但是在人员上,产生了很大的变动。在区委,除了区委书记和兼任区长分别主抓全面工作外,另一位区委副书记和八位区委常委基本都兼任合署后具体行政机关的一把手。在区政府,除了区长主抓全面工作外,区政府的六位副区长和三位政务委员分别兼任合署后的政府部门中除公安局之外的九个局的局长。公安局则是与政法委一道由区委常委分管。区纪委在整合入审计局和信访局后,增强了监督职责和体制内外的处理投诉能力,并统一行使监督权。
在执行操作层面上,顺德区整合形成了16个具体的执行办公部门。分别是区纪委机关、区委办公室、区委组织部、区委宣传部、区委政法委员会、区委社会工作部、区发展规划和统计局、区经济促进局、区环境运输和城市管理局、区财税局、区国土城建和水利局、区人力资源和社会保障局、区卫生和人口计划生育局、区市场安全监督局、区教育局、区公安局。这16个部门,除教育局和公安局未作调整外,其他部门均进行了大规模的整合。
以下是顺德区此次合署式行政的具体操作内容。区纪委机关由区纪律检查机关和监察机关合署办公形成,挂牌区政务监察和审计局,对本区党组织及政府部门行使监察职能并接受群众来访。区委办公室是由区委办公室和区政府办公室合署办公形成,负责处理原有两部门的日常办公事务。区委组织部,挂牌区机构编制委员会办公室,由组织部和人事局机关合署形成,全面负责全区组织人事、机构编制工作。区委宣传部,由宣传部和文体广电新闻出版局合署形成,挂牌文体旅游局,形成大宣传的格局。区委政法委,由政法委员会和司法局合署办公形成,挂牌司法局,负责处理全区政法工作。区委社会工作部,挂牌民政宗教和外事侨务局,由原来的5个职能部门和5大群众组织组合而成,统筹5大群众组织,做好大社工为中心。
三、合署式行政的成效
(一)切实推进政府职能转变,实现了大部制体制
大部制改革的核心是转变政府职能。就需要对现有政府机构进行有效整合,改变政府机构繁多、职能交叉的现象。通过减少机构数量,降低了各部门协调困难的难度,使政府运作更符合市场经济的宏观管理和公共服务的角色定位。因此,能否切实有效的梳理政府各部门的职责功能,解决好政府机构中存在的部门过多、职能交叉现象,成为大部制改革成功的标志。顺德区将现有41个党政群机构通过整合,形成了16个职责明确的大部门,大大低于《广东省市县人民政府机构改革意见》提出的“由县级市改设的区设24个以内”的机构限额。顺德区也因此成为我国地方政府中一个真正意义上的大部制体制政府。
(二)优化了人力资源结构,解决了人员分流难题
地方政府大部制改革中富余人员分流问题,一直是地方大部制改革所面对的一大难题,也是历次政府机构改革陷入“精简—膨胀”的怪圈的原因之一。顺德区在解决人力资源结构上,主要是通过在大部门之间统筹安排人力资源,解决以往存在的人员配置不平衡的问题,形成更合理的人力资源结构。在解决富余人员安置问题上,遵循以人为本的原则。在改革中,对涉及调整的干部和人员都做好安置,确保他们的利益不受损害,并充分调动他们的积极性。同时,在改革后,建立了一系列配套的人事制度方案,如事业单位的改革和政府雇员的改革方案,确保人员的平稳过渡。
(三)健全了权责分配体系,明确了各部门的权利责任关系
在改革过程中,顺德区对部门进行了优化组合,避免了简单拆分机构的做法,确保合并后的机构产生“化学反应”,实现“1+1>2”的良好效果。严格按照权责一致、有权必有责的要求,在赋予部门职权的同时,明确相应承担的责任。在全区范围内形成了大规划、大建设、大监管、大文化、大保障的工作格局,从而有效防止了推诿塞责、重复管理的现象出现。
四、对我国地方政府改革创新的启示
合署式行政虽然挑战了“党政分开”的政治体制改革的内容,但是作为地方政府,它的改革切中行政体制改革要害,如果将顺德区合署式行政放在中国县域地方政府改革的大背景下,其成功经验是可以被复制的。
(一)因地制宜,探索创新模式
顺德区合署式行政之所以能够顺利推进,一方面离不开顺德区自身的先天优势。顺德区一直作为我国改革开放的龙头,有着丰富的改革试点经验和历次改革试点积累下来的可喜成就。另一方面,在1999年,广东省就赋予顺德市行使地级市的管理权限,并直接对省负责。与顺德区相比,我国大部分地方政府的大部制改革,都或多或少的受到自身条件不足或是受到改革调整权限的限制。因此,必须因地制宜的开展改革创新实践。
(二)抓住重点,务求改革实效
顺德区进行的合署式行政改革,更是牢牢的抓住了此次中央关于大部制改革的核心内容——转变政府职能。合署式行政有效的整合了党政机关的职能,形成了16个分工合理,职责明确,协调有序的大部门体系。合署式行政也是务求改革的实际效果,注重具体政策的执行力和社会实际问题的解决,所形成的大监管、大设计、大司法格局,在实际运行中都取得了良好的社会效应。这也就启示其它各地区在改革实践中要抓住改革重点,务求改革实效。
(三)统筹兼顾,减少改革阻力
任何改革的成功,一方面需要有强大推动力,另一方面需要减少改革的阻力。为减少人事改革阻力,顺德区采用“人随事走”策略,按照职能划分将科室整体平移,编制和公务员数量基本保持不变,为获得领导干部支持,采取“人员不降级”。因为没有破坏整体利益格局,使得合署式行政得以顺利推进。各地区在改革中要重视改革阻力带来的影响,做到统筹兼顾,妥善安排分流人员,合理调配各部门的权力责任关系。
(四)循序渐进,推进长效机制
顺德区的合署式行政改革,看似疾风骤雨般,其实是一个循序渐进、稳步连续的长效改革实践过程。目前,我国已经推广的纪委与监察局合署办公,就是借鉴合署式行政的实践建立的。因此,像地方政府大部制改革这样的大幅度改革,不能一蹴而就,地方政府要有恒心,科学制定改革方案,循序渐进式的展开,不断改革和完善政府职能,适应社会和时代的发展要求。
参考文献:
[1]中国大部制改革专题[EB/OL].人民网,http://gov.people.com.cn/GB/46728/114889/.
[2]“最大胆”的“大部制”改革:顺德试水党政合署[N].南方周末,2009-11-月26(9-10).
[3]顺德改制[N].21世纪经济报道,2009-9-18(7).
[4]政府机构专栏[EB/OL].佛山市顺德区人民政府网站,http:///page.php?Sid=5&Tid=2.
[5]顺德机构整合:41个变16个[N].羊城晚报,2009-9-17(1).
收稿日期:2009-12-30
作者简介:闫煜琦(1985.4— ),男,河南平顶山人,河南大学哲学与公共管理学院08级行政管理研究生,主要从事行政管理方面研究。