依法管理宗教事务研究（下）
二、依法管理宗教事务的具体问题
（一）依法管理宗教事务的内涵
社会主义条件下，政府能不能依法对宗教事务进行管理，如果能、如何管理，所说的宗教事务究竟如何界定，一直都是在实践中不断探索总结的重要问题。从20世纪70年代末到整个80年代，学术界、宗教界和政府宗教事务部门就这个问题进行了有益探索。中发[1991]6号文件首次明确政府依法对宗教事务进行管理，并就依法管理的内容、目标和方式方法提出了指导性意见。经过十年，2001年全国宗教工作会议，按照依法治国方略的要求，对依法管理宗教事务的内涵做出了更加全面、深刻的阐述。
中发[1991]6号文件指出：“依法对宗教事务进行管理，是指政府对有关宗教的法律、法规和政策的贯彻实施进行行政管理和监督。”“对宗教事务进行管理，是为了使宗教活动纳入法律、法规和政策的范围，不是去干预正常的宗教活动和宗教团体的内部事务。”依法管理宗教事务，最初的概念是“依法对宗教事务进行管理”。根据中发[1991]6号文件，可以明确：（1）管理的目的，是“为了使宗教活动纳入法律、法规和政策的范围”；（2）行使管理的主体，是政府；（3）管理的对象（客体），是“有关宗教的法律、法规和政策的贯彻实施”，而“不是干预宗教团体的内部事务”；（4）管理的方式，是依法“进行行政管理和监督”。
江泽民强调指出：“《中共中央、国务院关于进一步做好宗教工作若干问题的通知》是明确写上了‘依法对宗教事务进行管理’，并且对这种管理作了明确的界定，这就是‘政府对有关宗教的法律、法规和政策的贯彻实施进行行政管理和监督’。从四十年的经验看，规定这样一条，根本目的是为了更好地保护正常的宗教活动和宗教界的合法权益，也有利于防止和制止不法分子利用宗教和宗教活动制造混乱、违法犯罪，有利于抵制境外敌对势力利用宗教进行渗透。这是为了更好地全面地正确地贯彻执行宗教信仰自由政策，决不意味着干预宗教团体自身活动，更不是宗教政策收紧了。我们一贯主张在宗教工作中一定要充分发挥宗教团体和宗教界人士的作用，支持你们按照我国的国情和各教的特点，独立自主地办好教务。”江泽民的讲话，对“依法对宗教事务进行管理”的目的、可能的效果进行了明确阐释。依法管理宗教事务从其提出，就一直存在着与宗教信仰自由、宗教团体自治原则理论协调的问题。
2001年全国宗教工作会议明确指出，依法管理宗教事务，是指政府根据宪法和有关法律、法规及规范性文件，对宗教方面涉及国家利益、社会公共利益的关系和行为，以及社会公共活动涉及宗教界权益的关系和行为的行政管理。依法进行管理，就是要切实保障宗教自由，保证正常宗教活动的有序进行，保护宗教团体的合法权益。依法管理宗教事务的要旨是保护合法，制止非法，抵御渗透，打击犯罪。
从这段表述中可以看出，对宗教事务依法管理的主体是政府；管理的客体是“宗教事务”；管理的依据是“宪法和有关法律、法规及规范性文件”；管理的内容是“对宗教方面涉及国家利益、社会公共利益的关系和行为，以及社会公共活动涉及宗教界权益的关系和行为”；管理的方式是“行政管理”；管理的目的是“切实保障宗教信仰自由，保证正常宗教活动的有序进行，保护宗教团体的合法权益”。
这一表述，最重要的是明确了依法管理宗教事务的主要内容和范围，即宗教方面涉及国家利益、社会公共利益的关系和行为，必须纳入政府依法管理的范围，不能以宗教信仰自由和政教分离为借口，放弃或摆脱政府对宗教事务的管理；同样，社会公共活动涉及宗教界权益的关系和行为，也必须纳入依法管理的范围，重在保障宗教界合法权益。当然，这一表述也还只是一个大界限、大原则，需要在有关法律、法规和规范性文件进一步细化，形成具体规定，以利于实际工作中更易遵循、更易操作。
宗教问题的复杂性体现在，各宗教都以各自的宗教价值观作为行动的依据和导向，而这种价值观往往受非理性因素、保守性、排他性的影响，这种价值观通过影响人的政治立场、道德情操、价值取向、行为规范、心理意识转而对社会产生影响，形成互相交织的复杂现象。依法管理宗教事务，其实质是要强化法制观念和法律规范的权威，明确刚性边界，规定可为、应为、勿为的依据，以及违法的后果，运用法的指引、评价、教育、预测和强制作用来规范宗教活动，克服混乱无序的现象，避免宗教问题复杂化。
依法管理宗教事务主要包括两方面内容：一是规范宗教活动主体从事宗教活动的行为，要求宗教团体、宗教活动场所、宗教教职人员和信教公民，在宗教活动中应当遵守宪法、法律、法规和规章，维护国家统一、民族团结和社会和谐。二是规范政府的行政行为，要求政府必须依法保护正常的宗教活动，维护宗教团体、宗教活动场所和信教公民的合法权益。
法治作为一个与人治相对应的概念，最核心的思想就是通过法律规范国家权力、特别是行政权力。政府宗教事务部门的一切行政行为，都要按照法定的权限、范围、条件、程序进行。不能把“依法管理”仅仅理解为宗教方面的守法，不能过多地强调管理对象履行义务的要求，而忽视了对他们权益的保障；忽视了“依法”的实质中，行政行为本身要依法。
（二）宗教事务的概念问题
深入研究依法管理宗教事务问题，宗教事务的界定是个难点。“事务”是个具有高度不确定的指代性名词，在现代汉语中有两个义项：一是所要做的事情；二是总务，如事务员、事务工作。“宗教事务”应取第一个义项，即宗教方面所要做的事情。“宗教事务”一词，仅从字面理解，可以是“宗教的事务”、“与宗教的有关事务”、“有关宗教的事务”等等，不同语言环境，不同的立足点，所指大不相同。
中发[1991]6号文件解决了必须依法对宗教事务进行管理的问题，对什么是宗教事务，却没有作出明确界定。政府既要依法加强对宗教事务的管理，又不能干预宗教团体的内部事务，在实际中工作如何把握，一直困扰宗教事务部门。根据中发[1991]6号文件，“宗教事务”应该是与“宗教的法律、法规和政策的贯彻实施”有关的东西，同时又应有别于“宗教团体的内部事务”。