宪法学视野下新疆自治区立法自治权研究
摘 要 立法自治权作为民族区域自治制度的核心，充分行使宪法赋予民族自治地方的立法自治权对于各民族自治区的发展有重要意义。本文分析了历朝历代中央对新疆的管理体制变化，研究《立法法》修改后新疆维吾尔自治区立法现状，以地方立法内容缺陷和立法监督体系不健全为主要问题提出了完善措施。
关键词 新疆维吾尔自治区 自治机关 立法自治权 立法监督
作者简介：居宸羽，贵州大学法学院，研究方向：宪法学与行政法学。
中图分类号：D921.8 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）10-132-04
时至今日，新疆自治区成立已有60年之久，在这60年里，无论在经济、文化、法治上，新疆维吾尔自治区都取得了可观的成就。新疆自治区的繁荣与兴旺得益于1982年宪法立法的基本原则，得益于中国特色的民族治理模式，得益于中国精心设立的基本制度——民族区域自治，这项机制合理的协调了我国各个民族的关系，也充分保障我国少数民族的权益。在各族人民的新时期的共同愿景的指引下，1982年宪法确立了现代化建设中在民族地方实行民族区域自治，在处理民族关系中要遵循民族平等、民族团结、各民族共同繁荣的基本原则。
一、新疆自治区的管理体制沿革
自汉代起，新疆就是维持中国政治和经济稳定的重要组成部分，它的位置正是中亚地区的十字路口，是极具价值的贸易走廊。虽然新疆一直在中国的历史版图上，但是对新疆地区权力的主张却是从汉代才开始。公元前140年，为了抵抗西部边疆部族匈奴的入侵，汉武帝采取了军事手段“以蛮治蛮”。汉武帝时期采取了双重策略对新疆地区进行管理，通过在新疆地区进驻帝国的军队和强硬的武力手段，一方面开发了西部边疆地区，另一方面稳定了西部地区的形势。汉代以后直至清朝，新疆地区的控制主要依靠着皇权的消长。
我国对自治区的政策是一种平衡的政策，既要追求自由和多元化，又要在民族团结和国家稳定中坚持同化和保守性。在不干扰民族团结和国家稳定的前提下，不盲目坚持一致性，不盲目排除差异性，令新疆地区的经济、文化、法治水平逐步适应和发展。
1955年10月1日，新疆维吾尔自治区成立，新疆开始实行民族区域自治所依赖的政策与方法来源于1952年中央人民政府颁布的《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》，《实施纲要》明确规定了民族区域自治的基本内容和原则，根据《实施纲要》中明确的政策方针，新疆维吾尔自治区的地方自治工作开始迈上新的轨道。
1984年10月1日全国人大常务委员会正式颁布了《中华人民共和国民族区域自治法》，民族区域自治法也是宪法唯一规定了名称的基本法，依照此基本法，新疆维吾尔自治区的自治机关依法行使自治权，贯彻执行国家的法律、政策，自治区人民代表大会享有依照民族的政治、经济和文化的特点来制定自治条例和单行条例的权利。民族区域自治法以基本法的形式确立了民族区域自治政策，它的实施让新疆维吾尔自治区的地方自治进入了法制化建设的新领域。
二、新疆自治区立法自治权利的运行问题
由于我国是一种中央集权于上、行政体制分权于下的权力制衡模式，导致我国民族区域自治地方获得权利的多少取决于中央机构的授予。中国对少数民族的政策安排是为了解决政治和社会现实所做的长期的过渡性措施，最终要实现的是统一的多民族国家的建成和确保稳定的国家利益。斯大林对国家有这样的定义：“国家由历史和稳定的社会人群构成，形成了共同的语言，生活在共同的领土，分享共有的经济生活，并在心理上共沐民族文化的洗礼 。”因此中国的这种做法既是马克思列宁主义的理论体现，也反映了中国作为传承五千年的文明帝国的民族文化。在少数民族的政策问题上，中国的政策一直是以实用主义为基础的，切实改善了少数民族在经济、文化、生活、生产上的问题，而并非是原则性的政策，在实现国家统一的前提下，做到真正的自治。
现行的自治制度是由1982年宪法在国家性质广泛轮廓下确立的。我国现行宪法承认了两种形式的自治，第一种形式的自治是由《宪法》第4条所确立的“各少数民族聚居的地方实行区域自治”，在这些自治地方“设立自治机关，行使自治权”。第二种形式的自治是根据《宪法》第31条的规定“设立特别行政区”，赋予全国人民代表大会“按照具体情况”在特别行政区制定法律的权力。除此之外，宪法并没有进一步对具体细节予以规定，从表面上看，相比第一种形式的自治权，在第二种形式的自治上，全国人民代表大会拥有更灵活的自由裁量权。这种情况也造成了各民族区域自治地方的自治意识不完善、自治条例和单行条例的制定系统不健全、重复立法等等问题的出现。
自治机关在各民族自治地方的权力具有双重性，《宪法》第110条规定地方各级人民政府不仅对本级人民代表大会，也对上一级国家行政机关负责并报告工作。那么在这两者之间就存在着民族自治地方的自治机关的责任平衡问题，而如何平衡，宪法并没有给予明确的规定。第110条最后一款规定“全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院”，这项规定反映了中国政府的实际情况。民族自治地方的自治县、乡、民族乡、镇的人民代表大会的代表，由选民直接选举，而它们的上级人大的间接选举产生于低于上级人大的自治县、乡等。根据第99条的规定，民族自治地方的地方人民代表大会既要确保其管辖权严格遵循宪法、法律和行政法规的规定，也要监督地方政府的政策和财政预算。
中国的法律体系中，宪法并不会被其自身约束，有效的民族区域自治制度是在1984年通过并于2001年修订的《民族区域自治法》中确立的，但是这部法律在有关自治的语境和特征上与宪法的许多规定相重合。2001年的修正案对这部法律的重要方面提出了积极的改进，为上级机关对于自治机关的执行或变更请求设置了时间限制， 在这之前，上级国家机关可以通过不予回应来否决自治机关的请求。
立法权的行使是中国实行民族区域自治的主要特征之一，而在当前的行政区划中，作为唯一的三级自治地方完整的新疆维吾尔自治区，管辖其下的五个自治州和六个自治县。新疆自治区的立法自治权的行使对于整个自治区的发展都有积极的现实意义，自治机关通过制定符合国家政策和法律的自治条例和单行条例，以适应当地的需要，并且让不享有立法自治权的机关和政府部门通过这些自治条例和单行条例管理相应的地方事务。不同于中央政府设定的政策，立法自治权为设置民族自治地方的优先权和执行合适的政策提供了更大的可能性。