村民委员会的性质、职权及其在行政法上的定位
[摘要]村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。其职权主要有：管理农村公共事务和维护农村公共秩序；协助基层政府开展工作；经营和管理村集体财产。村民委员会的自治活动具有国家意志性、公共利益性和优越性的特征，可以成为行政主体。其在行政诉讼中被告资格的确定，应把握以下原则：正确理解法律的“授权”；严格区分村民自治管理权与协助行政管理权：明确划清民事与行政的界限。
[关键词]村民委员会；性质；职权；定位
[作者简介]黄荣英，中共龙岩市委党校、龙岩市行政学院哲学、法学教研室主任，副教授，福建龙岩364000
[中图分类号]D922.1
[文献标识码]A
[文章编号]1672—2728(2009)08—0084—05
村民委员会是社会主义新农村建设的直接组织者和领导者。其作用是否发挥以及发挥的程度，将直接关系到能否化解农村社会矛盾与维护农村社会的稳定，直接影响到社会主义新农村建设和全面建设小康社会奋斗目标的最终实现。自20世纪80年代村民委员会制度诞生以来，由于对其职能及其定位的模糊性，导致了实际运行中大量问题的出现。本文就村民委员会的性质、职权及其在行政法上的定位进行探析。
一、村民委员会的性质
现行《宪法》第111条和《村民委员会组织法》(以下简称《村组法》)第2条规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”按照宪法和村组法的规定来看，村民委员会的性质可从如下方面理解：
1.村民委员会是一类组织。这是对村民委员会性质最本质的理解。村民委员会是在相关法律法规的规定下以某种目的成立的，依法享有一定职权并能够有系统、有秩序地运转的集体。作为一类组织要参与社会关系，必须得到其他社会单元的承认并具备一个社会关系参与者的资格。村民委员会作为社会关系参与者，同样也应具备这些条件。
2.村民委员会是一类自治性质的组织。自治组织可以通过设立自治机关、订立自治行为规范等来行使其自治权，并可以对抗来自另一层级系统的行政干扰。《村组法》第4条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”这就说明，自治是村民委员会这一制度建构的核心，可以理解为自我治理，即自我管理、自我教育和自我服务。对于自治的内涵，即自我管理、自我教育和自我服务，在《村组法》第2条第二款、第6条和第7条、第5条第一款中均作了相应的诠释。自治组织有其独立性，这种独立性和自治性并不影响其参加一定的社会关系，甚至发生一定的權利义务关系。因此，村民委员会作为自治组织应具有相应的社会主体地位。
3.村民委员会是群众性自治组织。群众性是自治组织中自治主体的表现，对于村民委员会来说，其自治主体则限定在农村村民的范畴之内。由于群众性带有整体性、大众性的特征，不论按村组法的规定，还是从村民自治示范活动的实践经验来看，法律所保护的村民自治，实质上是保护以自然村为基础的村民集体行使自治权，而村民个人是无法行使自治权的，这体现在村民会议、村民委员会和村民小组等组织形式的设置上。由于村民委员会是根据村民居住状况、人口多少，并按照便于群众自治原则所设立的，由有选举权的村民直接选举产生，因而它是作为全村村民的代表机构来行使对内对外的事务管理，是以村的名义对外开展人格化的交往。
4.村民委员会是基层性质的群众性自治组织。这是村民自治与民族区域自治最为明显的区别。民族区域自治是在国家统一领导下，在各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权，充分体现国家尊重和保障各少数民族管理本民族内部事务权利的精神以及国家坚持实行各民族平等、团结和共同繁荣的原则。而村民委员会自治的地域范围则被限定在村，即与村民生活联系最为紧密的农村社会最基本的组织单位。二者的相同之处在于，各自都可以对外为或不为一定行为并独立承担其行为的后果。
二、村民委员会的职权
宪法赋予村民委员会的职权包括：办理本地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映群众的意见、要求和提出意见。宪法并没有具体规定村民委员会的行政职权，而是把它留给法律规定。村组法中也没有对村民委员会的职权进行系统、具体的列举，而是代之以概括性、间接性的规定散见于整部法律之中。根据宪法、村组法及婚姻法、土地管理法等有关法律的规定与现实的执行情况，笔者认为，村民委员会的实际职权主要涉及以下三个方面：
1.管理农村公共事务和维护农村公共秩序。《宪法》第111条和《村组法》第2条的规定，为村民委员会的职权范围赋予了极为丰富的内涵。由于公共事务具有高度的概括性和抽象性，公共事务的范围涵盖甚广，就村民委员会而言，组织实施本村建设规划、兴修水利、道路、学校等基础设施，指导村民建设住宅，妥善运用公共资源，管理公共卫生，召集村民会议并向其报告工作等均属于其管理范围之内。而公共秩序则主要涉及公共安全以及全村村民生活秩序等方面，如调节民间纠纷、消防安全管理、维护村内治安等。为了有效地行使上述职权，村组法规定村民委员会可根据需要设立人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会，专门负责相应工作的开展。可见，村民委员会作为全村公共事务的管理者和公共秩序的维护者，在相关法律法规的明确授权范围内行使相应的职权，具有一定程度上的行政性。由于村民委员会管理村务的行为与村民的利益有着直接的利害关系，因此作为村民委员会职权行为相对方的村民必然会基于自身权益的实现和保障程度与公共权力的行使发生冲突。此时，村民委员会作为村务的管理者则不得不出面对此进行调节，而考虑到其管理职能与公权力的内在关联性，村民委员会往往会对后者带有一定程度的倾向性。那么村民委员会和村民之间便形成了一种管理者与被管理者的法律关系，相对于村民而言，村民委员会必然处于一种强势地位，在这种双方地位不对等的法律关系中，村民委员会可以独立地、以自己的名义实现权利和义务，并承担相应的责任。
2.协助基层政府开展工作。《村组法》第4条第二款规定：“村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”这里所指的基层政府是指村民委员会所在的行政区划范围内的乡、镇人民政府。由于村民委员会与乡、镇政府的关系并不是一种行政从属关系，而在村组法中被明确定位为指导、支持与帮助的关系，因此，在乡、镇政府的指导和帮助下，村民委员会必须协助基层政府实施一定的行政行为以及落实和贯彻相应的国家政策。这主要体现在征收公粮、税款、乡镇统筹等费用，审批宅基地，开具婚姻登记所需证明，国家计划生育政策的落实，宣传宪法、法律、法规和其他国家的政策，并