基层群众自治组织人员职务犯罪立案管辖的缺陷及完善建议
摘要因基础群众自治组织人员主体身份在立法上的界定模糊,使其职务犯罪立案管辖产生缺陷。现时相关立法与司法解释对解决此缺陷的制度设计并不完善。本文认为应通过立法途径赋予检察机关对基层群众自治组织人员职务犯罪统一立案管辖权。
关键词职务行为 立案管辖 机动管辖权
中图分类号:D926.2 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)08-141-02
立案管辖,是指公安机关、人民检察院和人民法院等机关之间各自直接受理刑事案件的职权范围,它解决的是刑事案件应当由谁来立案、开始诉讼的问题。是刑事诉讼程序的开始,对案件的合法、合理追诉有着重大影响。在司法实践当中,基层群众自治组织人员职务犯罪不可避免地会出现公、检机关在立案管辖上的交叉和冲突,对于这类问题如何解决,法律并未作详尽规定,如此使得刑诉程序呈现不稳定的状态。
一、基层群众自治组织职务犯罪立案管辖的缺陷
(一)基层群众自治组织人员主体性质界定模糊
所谓基层群众自治组织就是指村民委员会,居民委员会。《刑法》第93条对“其他依法从事公务的人员”规定的模糊性,造成了实践中基层群众自治组织人员职务犯罪追诉的困难。全国人大常委会在2000年4月29日通过立法解释予以明确规定了村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事哪些行政管理工作时,属于“其他依法从事公务人员”。从此规定我们可以看出该立法解释采取的原则是职务论而非身份论。从条文的精神和内涵来看,笔者认为,村基础组织应当包括村党支部。理由基于两点:一是立法解释立足于职务论而非身份论,这就使职务行为主体的适当扩大有了法律依据,既是有职务行为的基础自治组织就可以认定为职务犯罪的主体。二是因为村基层党支部在实践中有大量履行公务职务行为,且在村基层的职务行为中占有重要地位。
令人遗憾的是该立法解释将同为群众自治组织城市居民委员会组成人员遗漏。笔者认为城市居民委员会应当作为相关职务犯罪的主体。理由也是在于立法解释的精神是以职务行为来界定主体,而《城市居民委员会组织法》第十六条规定居民委员会办理本居住地区公益事业所需的费用,经居民会议讨论决定,可以根据自愿原则向居民筹集,也可以向本居住地区的受益单位筹集,但是必须经受益单位同意;收支帐目应当及时公布,接受居民监督。第十七条规定居民委员会的工作经费和来源,居民委员会成员的生活补贴费的范围、标准和来源,由不设区的市、市辖区的人民政府或者上级人民政府规定并拨付;经居民会议同意,可以从居民委员会的经济收入中给予适当补助。居民委员会的办公用房,由当地人民政府统筹解决。此两条表明在居委会法律上有执行职务行为的依据,并在实践中确实在履行相关公务职务行为。
(二)基层群众自治组织职务犯罪立案管辖的矛盾
1.因为基层群众自治组织职务犯罪主体界定的模糊,必然带来对立案管辖适用的不利影响。一是不能有效地侦查和认定案件。公安、检察机关在立案管辖分工的前提是案件定性准确,而基层群众自治组织职务犯罪主体本身就界定模糊,使两机关在案件定性上就可能产生分歧,其结果是两机关都不能高效的履行侦查职能。二是造成侦查工作的重复。主体的模糊造成某一机关初始的案件定性可能与其后侦查过程中对案件的定性有反复,而依两机关的分工规定,就会发生由另一机关重新就案件进行侦查的情形。如此重复侦查势必造成司法资源的浪费。
2.公安机关与检察机关之间的立案管辖冲突。(1)立案管辖冲突具体体现。公安机关与检察机关之间在侦办基层群众自治组织职务犯罪时的管辖冲突,体现在本来应该由公安机关管辖的案件由检察机关立案侦查并移送审查起诉。因主体界定的不清,这类立案管辖冲突的情形出现时如何处理,我国《刑事诉讼法》虽然未作规定,但六部委《关于刑事诉讼法实施中若干问题的规定》以及《公安机关办理刑事案件的程序规定》、《人民检察院刑事诉讼规则》对此进行了补充,规定公安机关在侦查过程中涉及人民检察院管辖的贪污贿赂案件时,应当将案件移送人民检察院;人民检察院在偵查贪污贿赂案件过程中涉及公安机关管辖的刑事案件,应当将属于公安机关管辖的刑事案件移送公安机关;犯罪嫌疑人涉嫌犯数罪的,如果涉嫌主罪属于公安机关管辖,由公安机关为主侦查,人民检察院予以配合,如果涉嫌主罪属于人民检察院管辖,由人民检察院为主侦查,公安机关予以配合。上述规定是符合我国《刑事诉讼法》关于立案管辖范围的划分原则的,在司法实践中起到了积极的作用。但是由于刑事案件类型繁杂,在侦查过程中往往出现主罪无法区分的情况,根据上述规定难以确定案件的真正管辖者,公安机关和检察机关之间甚至出现相互推诿或者是相互抢案的情况。(2)进一步解决冲突的相关规定检察机关立案侦查时认为属于自己管辖的案件,在审查起诉环节发现不构成检察机关管辖的犯罪,而构成其他犯罪,如果证据确实、充分,符合起诉条件,由检察机关直接提起公诉,符合立法精神,有利于节约司法资源。检察机关提起公诉后,法院应当受理,法院作出“不予受理”的决定,是不正确的。最高人民检察院于2006年12月22日下发的《关于人民检察院立案侦查的案件改变定性后可否直接提起公诉问题的批复》明确指出:“人民检察院立案侦查刑事案件,应当严格按照刑事诉讼法有关立案侦查管辖的规定进行。人民检察院立案侦查的案件在侦查阶段发现不属于自己管辖或者在审查起诉阶段发现事实不清、证据不足并且不属于自己管辖的,应当及时移送有管辖权的机关办理。人民检察院立案侦查时认为属于自己管辖的案件,到审查起诉阶段发现不属于人民检察院管辖的,如果证据确实、充分,符合起诉条件的,可以直接起诉。”检察机关在侦查终结后发现不属于检察机关管辖的案件,如果事实清楚,证据确实、充分,直接提起公诉,并不违背一般的诉讼原理,并且有利于节约司法资源。如果这类案件已经符合起诉条件,检察机关再移送其他机关重新侦查,只能造成司法资源的浪费,不符合诉讼经济原则。法院以侦查管辖错(下转第143页)(上接第141页)误为由对案件作出不予受理的决定,没有法律依据。
二、基层群众自治组织人员职务犯罪立案管辖相关建议
(一)基层群众自治组织人员职务犯罪应统一归检察机关立案侦查
基层群众自治组织人员职务犯罪统一归检察机关立案侦查的原因有几点:第一,基层群众自治组织人员主体模糊,如果没有统一机关立案侦查必然产生案件遗漏或是案件定性不当等情形。立法解释中将自治组织人员构成职务犯罪主体的认定标准定为职务论。由此产生的问题是如何确定何种行为为职务行为,而检察机关在这一方面有很强的司法经验与司法能力。第二,基层群众自治组织人员职务犯罪很多情况与非职务犯罪相结合,如果案件从立案一开始就将案件分开显然不利于非职务犯罪的追诉。第三,基层群众自治组织人员职务犯罪案件性质难于确定,使得案件性质或是案件主罪的性质随着案件侦查的过程都可能有所变化。故而先由检察机关统一立案侦查更为妥当。
当然基层群众自治组织人员职务犯罪应统一归检察机关立案侦查并不是说检察机关不分情况完全享有侦查权限。应分相应情况对待之。一是在刑事案件立案之后,审查起诉之前。基层群众自治组织人员职务犯罪统一归检察机关立案侦查,目的是确保实现对相应主体职务犯罪的追诉,而不是追求检察机关对基层群众自治组织人员所有犯罪享有侦查权。因此检察机关侦查部门在继续侦查的过程中,如果发现案件性质或者涉嫌主罪性质发生改变的,应当区分情况,如果是案件整体性质发生改变,根据职权划分,检察机关不再具有管辖权,必须及时将案件移送有管辖权的公安机关立案侦查;如果是主要涉罪的性质发生改变,对于次要涉罪仍具有管辖权的,为了提高办案效率、节约司法资源,同时保障犯罪嫌疑人及其他当事人的诉讼权利,在这种双方都有管辖权的情况下,管辖权可以不再发生改变。二是侦查终结之后,审查起诉过程中。人民检察院在审查起诉过程中,发现检察机关侦查部门立案管辖有错误的,只要检察机关能查明事实,有确凿证据的应直接向人民法院起诉。由此节约司法资源,同时也可以更好的保障当事人的利益不因立案管辖的错误受到更大的损害。
(二)对设置检察机关机动管辖权的检讨
《刑事诉讼法》第18条第2款当中,规定了国家机关工作人员利用职权实施的其他重大犯罪案件,需要由人民检察院直接受理的时候,经省级以上人民检察院决定,可以由人民检察院立案侦查。《人民检察院刑事诉讼规则》第377条规定,对于由公安机关管辖的国家机关工作人员利用职权实施的重大犯罪案件,人民检察院通知公安机关立案,公安机关不予立案的,经省级以上人民检察院决定,人民检察院可以直接立案管辖,实际上这类案件的数量是微乎其微的。这就是检察机关的机动管辖权,有相关学者实务人员认为应当从法律层面重新设置检察机关的机动管辖权,并对适用案件类型进行具体规定,如:公安机关拒不立案、侦查不立或者不宜管辖的案件,与国家工作人员职务犯罪相牵连的案件,公安机关与检察机关之间职能管辖不明的案件等,以便于检察机关对刑事案件侦查活动的监督,更好地维护司法公正及保障司法程序顺利进行。
笔者认为现时的检察机关机动管辖权虽然设定有一定不足,但并无需对之进行完全的制度性修改,尤其是设立无限机动管辖权。理由如下:一是刑诉法中的立法主旨意在强调各机关在职能上的分工,程序衔接上的配合。如果设立无限机动管辖权,势必使公安机关与检察机关在刑事诉讼职能上产生重复,丧失分工监督的意义。二是设立无限机动管辖权,必然要求检察机关的侦查能力与之设立标准相匹配,客观的说,检察机关在职位犯罪方面有较强侦查经验与能力,而在其他犯罪的侦查能力值得考量。由上所述,笔者认为检察机关在特殊类别的职务犯罪立案管辖上应适用无限机动管辖权。即如笔者所提在基层群众自治组织人员职务犯罪立案管辖上,管辖与职务犯罪相牵连的非职务犯罪。
注释:
洪世平,李益明.对我国刑事诉讼职能管辖冲突解决机制的构想.高等函授学报(哲学社会科学版).2008(21).
黄俊林.重构检察机关机动侦查权.人民检察.2008(19).
吴步钦.我国刑事立案管辖制度的缺陷及其完善.人民检察.2005(9).