治理民主使民主和服务运转起来
〔摘要〕
基层治理是国家治理的基石基础，推进基层治理体系和治理能力现代化是国家治理体系和治理能力现代化的基础性工程。很多学者认为基层民主面临诸多困境并走向终结或者消逝。根据对成都市龙泉驿区基层治理的调查，发现基层党组织和政府通过推动基层治理体制机制创新，推进基层治理体系理性化规范化，完善基层民主机制，使民主运转起来;以基层群众需求为导向，加大公共服务供给，使服务运转起来;提升人力、财力和机制保障能力，夯实基层治理的有效性基础，使民主和服务运转真正落实落地，提升了基层治理能力水平。基于基层治理的有效性推进民主进程，通过基层民主运转实现治理的有效，从而达到治理民主，治理民主为我国推进民主化进程探索一种新的途径。
〔关键词〕
基层民主;基层治理;治理民主;民主
〔中图分类号〕D638 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2095-8048-（2015）01-0102-06
一、问题的提出：基层民主走向终结并消逝？
民主是个好东西，“民主思想的历史是奇特的，而民主实践的历史则是令人困惑的。今天，几乎每个人都声称自己是民主人士。全世界所有的政治制度都把自己说成是民主制度”。而且这些号称是民主国家的政治制度却很脆弱。〔1〕自治不等于民主，但民主需要自治。民主在世界各国治理实践中， 一项重要内容就是基层治理的实践，也就是治理民主。美国的治理民主是从乡镇开始的，第二次世界大战后，治理民主在欧洲成为一种潮流;从西方国家的实践看，自治、竞争性选举、法治、公民社会、地方政府协会或联盟等成为治理民主的共性特征，〔2〕并且所有发达国家全部都是实行地方自治的国家。我国顺应世界民主发展潮流，从20世纪80年代开始推进基层群众自治制度30多年来，成效显著，逐渐改变了基层治理的生态环境。第一，改变了授权规则，从原先的“眼睛向上看”到“眼睛向下看”。在人民公社时期，基层干部大多是通过上级任命的形式，导致基层干部忽视基层群众的利益，而且通过行政干预的方式决定基层群众要做什么，先做什么。在“乡政村治”时期，基层干部必须通过竞争赢得基层群众的选票才能当选。竞选是民主的核心。选票是决定基层干部去留的关键因素，所以基层干部的行为发生了根本性转换，遏制了日益失控的基层干部的谋利行为，基层群众的民主权益得到合法保障。第二，逐步形成了一套民主规则和程序，基层群众自治制度成为我国一项基本政治制度。基层民主在发展过程中，基层群众充分运用各种智慧，创新各种民主规则和程序，如吉林梨树县的“海选”模式、湖北随州的“两票制”、河南邓州市创造了“四议两公开”工作法、浙江温岭市开创了“民主恳谈会”的形式、广东云浮市云安县通过建立“三级理事会”的形式等，这些程序和规则逐步在全国或者部分地区进行推广，这些基层群众自治都带有治理民主的特点。随着基层经济社会的发展，基层群众自治制度与中国共产党领导的多党合作与政治协商制度、民族区域自治制度并列为我国的基本政治制度。第三，基层群众自治制度为国家政治生活提供了示范效应。基层民主是社会民主，国家民主应该是人民民主。通过基层民主带动人民民主是我国发展民主的一条可行路径。民主需要时间，需要训练，需要一种生长过程。基层群众自治的示范效应远远大于其实质性，“它反映了中国民主化进程的特点，即由形式到实体，由通过形式化民主训练民众，培养民主习惯到民众运用形式化民主实现民主权利，充实实体性民主的互动过程”。〔3〕
基层群众自治制度在推进过程中面临一些问题和困境，亟待破解。有的认为基层群众自治制度是个“怪胎”，主要原因是西方的民主进程根本就不是这样的发展路径。〔4〕基层群众自治只注重民主选举及其形式，如“海选”、“两票制”，但民主决策、民主管理和民主监督没有跟上，与民主选举不匹配;基层群众自治应该是群众自治而不是村干部自治，扭曲了基层自治的本来面目;基层政府不依照有关法律办事，官治与自治的冲突，干预群众自治事务，导致自治事务“悬浮”;基层自治组织提供公共服务只有理念，由于资金缺乏和体制机制不畅，导致公共服务无法真正得到有效供给;基层党组织和自治组织的“两委”关系面临着一些矛盾和问题;基层政权面临“黑社会化”、软政权化〔5〕现象;基层群众自治制度面临“孤岛效应”，只是社会民主，而没有转变为国家民主，推进民主面临上升空间的限制。彭真在通过《村民委员会组织法（试行）》时，指出：“至于说到群众的议政能力，这也要通过实践来锻炼、提高嘛。有了村民委员会，农民群众按照民主集中制的原则，实行直接民主，要办什么，不办什么，先办什么，后办什么，都由群众自己依法决定，这是最广泛的民主实践。他们把一个村的事情管好了，逐渐就会管一个乡的事情;把一个乡的事情管好了，逐渐就会管一个县的事情，逐步锻炼、提高议政能力。”但是这种逻辑是否真正有其关联性值得拷问和反思，而且现在基层治理的很多问题根本不是基层自治和基层民主的问题，与整个经济社会发展水平、政治生态环境有很大关系。这些问题的存在致使很多学者怀疑基层群众自治制度走向终结并最终消逝，基层自治和基层民主的研究也逐渐消沉。
基层自治和基层民主在基层治理中曾一度“失落”，并不意味着基层自治和基层民主没有价值，相反，其内在价值总会让其不断在实践中展示自己的力量。进入新世纪以来，突出的“三农”问题和扩大的城乡差距，使得执政党一再将解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重。在这一影响下，地方政府采取了许多积极干预措施，如经济最发达的广东省加大对农村的投入，以改变急剧扩大的城乡差距;重庆市开展干部下乡“三进三同”;江西省开展“十万干部下基层，排忧解难促和谐”活动;湖北省推进“万名干部进万村入万户”;山西省“六个一五个不准”促干部下乡驻村常态化;安徽省“五级书记带头大走访”;内蒙古自治区组织“万名干部下基层”;广西自治区推行“美丽乡村、清洁广西”的干部下乡活动。这些活动对于改变农村无疑具有推动性。但是，农村的主体毕竟是农民。没有农村内部主体性力量的激发，农村改造和改变难以持久。正是在寻求解决农村治理之道的背景下，一些地方的基层自治和基层民主再次活跃，〔6〕龙泉驿区的基层治理应运而生和悄然兴起。