村民小组自治的实践及其限度
摘要：广东清远以村民小组或自然村为单元进行村民自治试点具有探索性，但是此项改革不仅自身存在组织、制度、财政以及人力资源等方面的困难，也与当前农村集体经济产权改革、农村社会日益开放和流动、农村治理单元的扩大化以及基层治理的精简与效能的发展方向相违背。尽管充实村落及小组自治、加强村民小组和自然村的组织建设大有裨益，但是村民小组或自然村的自治发展应以建设和发展村民理事会之类的社会组织为基点实行社会自治，而不是将村民委员会的组织单元下移至村民小组或自然村一级。从全国范围来看，以村民小组或自然村为基本单元的村民自治并不具有普遍性和可行性。未来的发展方向应是进一步理顺村民委员会与村集体组织的关系，实施“政经分开”，并从“村组自治”向“社区自治”转变。
关键词：村民自治;村民委员会;村民小组;政经分开
基金项目：2016年中宣部文化名家暨“四个一批”人才工程资助项目“农村基层‘政经分开’与治理体制创新研究”;国家社会科学基金项目“新型城镇化进程中人口—土地及其财政投入的均衡协调发展研究”（15BZZ045）
中图分类号：D638 文献标识码：A 文章编号：1003-854X（2019）03-0040-09
村民自治制度是我国的一项基本政治制度，也是农村最基层的治理体制。巩固和发展村民自治制度、完善和创新农村基层治理体系是当前农村工作的重难点之一，以村民小组或自然村为基础的村民自治无疑是最突出的尝试。2014年中央一号文件提出，可以开展以村民小组或自然村为单元的村民自治试点。2016年，中央办公厅和国务院办公厅联合发布了《关于以村民小组或自然村为基本单元的村民自治试点方案的通知》（厅字〔2016〕31号），提出了试点工作的具体要求。为此，广东、黑龙江、安徽等地相继开展了以村民小组为单元的村民自治实验。在实践中，以村民小组为单元的村民自治并不是一个新的创造，且一直备受争议。早在20世纪80年代初人民公社解体及村民自治初创过程中，广东、广西、云南就曾在原生产队基础上建立村民委员会（下称“村委会”），在原生产大队基础上建村公所，由此形成“乡镇—村公所—村委会”三级组织。此举与全国性的生产大队设村委会、生产小队设村民小组的方式不同，加之村民自治规模小，且增加了村公所一个层级，受到中央有关部门的批评。20世纪90年代中期，这些省区重新改制，废除村公所改建村委会，原在生产小队基础上建立的村委会变成村民小组，形成了全国统一的“乡镇—村委会—村民小组”体制。新世纪以来，特别是党的十八大以来，安徽、江西、湖北等地在村民小组或自然村建立村民理事会等自治组织，以充实村落自治，由此推动“村民自治下沉”。与其他省市不同，2012年广东清远开始进行改革试点，将村委会和村支部直接下沉到村民小组或自然村。显然，广东清远的改革不是村委会内部自然村（组）自治的强化，而是村委会组织本身的下移及村民自治组织体系和基层治理体制的重建。
对于广东清远的改革，一些学者给予高度肯定和赞扬。有的认为，村民自治下沉到村民小组或自然村是村民自治在内容上的回归，也从根本上加强了村民自治的社会基础，有利于促进村民自治的持续发展。① 广东清远将村民自治单元从行政村下移到小组，实现了自治单元与产权单元、利益单元在小组或者自然村级别的对称，村民自治呈现出了新的活力。② 有的认为，未来村民自治应打破以行政村为统一单位的村庄自治，大力推进村民小组自治、湾屯自治。③ 尤其是2016年中央办公厅和国务院办公厅31号文件似乎进一步肯定了清远改革的合理性和方向性。有关领导也认为清远改革的探索和实践得到了中央有关部门的重视和认可，中央文件正是基于清远的改革，是“地方的探索上升为中央决策”。④
然而，对清远村民自治下沉的做法，一些人持保留和审慎的态度，一些省市持观望甚至否定的态度。有的强调，尽管清远实践与一定时期华南农村实际和农民意愿相契合，但还面临着再度行政化的可能，以及与上级对接、精英匮乏、宏观环境挑战等困境，成效还未完全显现出来。⑤ 就扁平化的大趋势而言，清远实验将原来的村委会变成党政公共服务站，这与社会发展规律是相悖的。⑥ 有的从乡村治理政策沿革和农村社会变迁的角度出发，认为在自然村和村民小组层级建立村委会的做法会导致农村基层组织结构混乱，要谨慎为之，绝对不能盲目跟风。⑦ 有的指出，“单元下沉”的制度实践有悖于现代民主国家建構的基本准则。未来中国农村自治的发展方向应是“单元上移”。⑧
毫无疑问，改革是一个探索的过程，但“试点”并非定论，而是为了探索更合理的方向。为了进一步了解清远村民自治下沉的改革及其成效，探索未来我国村民自治下沉的可行性，我们在广东省清远市进行了专题调查。结合前期对其他省市乡镇和村（社区）的调查，我们对清远村民小组自治及村民自治下沉的创新性、合理性和普适性进行评估，并对我国农村基层村民自治创新和发展的方向等问题进行讨论。
一、清远村民自治下沉的实践探索
2012年广东省清远市开始推进农村综合改革，2013年10月英德市西牛镇、连州市九陂镇、佛冈县石角镇三个镇试点村级基层组织建设工作，2014年3月三个试点镇进行村委会规模的调整。在农村改革的历程中，清远不断探索，成为第二批国家级农村改革试验区，也成为以村民小组或自然村为单元进行村民自治试点的典型。实践中，清远的改革主要集中在以下几个方面：
（一）村民委员会组织下移
2014年3月，清远在三个试点镇突破传统行政村的空间规模，以1个、2个及多个村民小组或自然村重建成一个村委会，重塑了村委会的组织和空间形态，将现行的组织架构从“乡镇—村委会—村民小组”调整为“乡镇—片区—村委会”，并按照法定程序展开村两委换届选举。由此，三个镇的村委会数量从原来的43个增加到390个，平均1.92个村民小组或自然村组建一个新村委会，具体联合情况是西牛镇2.04个、九陂镇0.97个、石角镇3.15个。其中，西牛镇66个村民小组单独组建村委会，其他199个村民小组在自然村或若干村民小组基础上组建村委会64个。新的村两委班子成员数为3—7人，根据村的实际略有差异。新成立的村委会负责村级自治，协助有关部门开展维持社会治安和生产秩序、劳动力转移及社会保障等工作。新村委会成员实行任期职务补贴，所需经费由村民会议通过筹资筹劳解决。政府部门新增需由村级基层组织承担的工作，则按照“权随责走、费随事转”的原则，给予适当的权力，分配专项资金。⑨