“反腐”还需《政党法》
摘 要：在反腐大潮席卷中国的背景下，党内的反腐就显得更加重要，党员干部群体往往是腐败的高发区。党内的反腐需要健全的制度和法律规制，可是现今我国并没有一部专门的政党法来规范政党，导致对党员权力的行使没有受到很好地约束。笔者从抑制腐败的角度出发，对制定政党法的必要性进行了分析，并在强化政党法监督职能方面提出一些建议。
关键词：反腐；政党法；权力行使；监督
十八大以后，中央出重拳反腐。党和国家领导人多次就腐败问题发声，中央也派出多轮巡视组，许多党、政、军干部纷纷落马，反腐风暴正在全国各地席卷开来。清廉是人民期盼，腐败终将为人唾弃。须得注意的是，作为“三个代表”的中国共产党，更应该抵制腐化倾向，继续保持先进性，这样才更符合人民群众的期待。腐败归根到底是对权力的滥用，因此如何防止权力滥用就成为一个重要的课题，在政党层面上表现为如何规制政党对权力的滥用，对政党权力运用的规制归根结底又是对党员干部权力运用的规制。
1 我国政党制度及其法律规制的现状
新中国成立后，我国实行的政党制度是共产党领导的多党合作和政治协商制度，共产党执政，各民主党派有序参政议政，并接受共产党的领导。我国政党制度既不同于西方式的两党制、多党制，也不是一党制，是立足于我国国情有中国特色的政党制度。
目前我国并没有专门的政党法，关于政党制度的规定散见于宪法的序言和总纲部分，规定的范围狭窄，仅有少量的原则性规定。政党制度的规定在序言部分的第十段和最后一段，主要内容是：第一，确立了共产党在国家政治生活中的领导地位；第二，指出了广泛的“爱国统一战线”将长期巩固和发展，作为广泛代表性的统一战线组织的中国人民政治协商会议，今后将进一步发挥它的重要作用；第三，明确规定中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展；第四，强调一切政党，无论是执政党还是参政党都必须以宪法为根本活动准则，并要维护宪法尊严和保障宪法实施。
在总纲部分，有关政党制度的规定见于第5条，其内容实质上是上述第四点的延伸，规定各政党“都必须遵守宪法和法律”，“一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究”，强调“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权”。
此外，根据我国《选举法》第29条规定，各政党、各人民团体，可以联合或者单独推荐全国和地方各级人民代表大会的代表候选人，该法第31条还规定各政党还有提名推荐由选民直接选举的代表候选人的权利。
综上可见，我国对于政党制度方面的立法是极其欠缺的，不但没有一部专门的政党法，散见于宪法和其他部门法中的规范也仅是一些原则性规定，范围狭窄且难以适用。在我国的政治生活中，对政党制度的具体规定主要依靠的是政党惯例，这些惯例主要在政党或党派自己的政策和文件中予以规定。显然，单单依靠政党惯例来规范政党和政党行为是不够的，惯例不具有等同法律规范的强制性和规范性，导致在具体实践中难以适用。这既不利于共产党的执政，也不利于各民主党派的有序参政。
2 抑制腐败为什么要制定《政党法》？
在我国，制定《政党法》早已不是什么新鲜事，早有学者站在依法治国的高度，提出了“依法治党”或“依法监党”的主张，并间接提及了制定政党法的问题。且不从依法治国这样的治国方略角度着眼，单说为预防与控制腐败，制定政党法都是必要、有意义的。以下笔者将着重探讨一下制定政党法的必要性。
2.1 党员干部是腐败的主要群体
从近年来我国的反腐实践中看，腐败的主体主要是党员干部。无论是国家机关的落马官员，还是事业单位、国有企业中的腐败分子，往往都拥有党员的履历。之所以造成这样的情况，这跟过去共产党长期存在的“党政不分、高度集权”的问题是分不开的，一方面，国家权力过于集中于党委；另一方面党委的权力过于集中于党员干部。当下，这一问题虽有缓解但依然严重，不仅国家机关的主要活动深受党的影响，而且在国有企业、事业单位等组织中，也基本由党员担任着领导职务。可以说，迄今为止，我国并未从根本上解决“党政不分”的问题，仍然主要由党员干部控制着着国家与社会的公共权力。权力具有强制他人服从的权威性，在不受约束的情况下本身就有容易腐化的倾向。手握公共权力的党员干部，往往容易成为腐败的高发群体，因此治理腐败的重点就在于治理党员干部的腐败。党员干部是腐败的高发群体，这并不是说党员干部素质低下，恰恰相反，无论在执政党还是参政党之中，大多数党员的文化水平与道德素质都是比较高的。由于党员干部拥有较大的公共权力，无论在政党外部还是政党内部都没有对这一权力进行严格的约束，因此较高的综合素质反而使得党员干部进行不法行为的时候更加游刃有余，反而使得这一群体更容易滋生腐败。
2.2 对党员干部权力行使的约束缺乏必要的制度保障
当下，我国对党员干部权力行使的约束主要有外部监督与党内监督两种。其中外部监督主要有两方面：一是宪法监督；二是广泛的民主监督，包括：群众监督、舆论监督与各政党之间的互相监督。由于我国宪法中的相关规定太过原则，仅是规定任何人都不能违反宪法规定，否则将受到追究，然而对如何追究、谁来追究、追究的程序等实质性问题都没有作出规定，导致宪法监督的实际适用性并不强。宪法监督很难发挥实质性作用，因此我国目前也尚无利用宪法进行监督的先例。而群众监督、舆论监督与政党之间的相互监督等此类民主监督缺乏相关制度保障，尤其是相关程序制度的完善。以至于造成了无人监督、监督途径不畅、主管机关不明确等诸多问题，使得实际监督作用的发挥非常有限。可见受困于制度保障的缺位，导致外部监督难以发挥很好的作用。
再来看看党内监督，党内监督是指党员必须接受本党党章、党的纪律的约束，其主要依靠的是党章党纪的规定。然而政党的内部监督机制实际上也存在着许多不完善之处，具体表现在：（1）监督法规的缺位；（2）缺乏具体制度依据；（3）监督体系覆盖面不全，自下而上的监督薄弱，自上而下的监督不到位，监督的着力点倾斜于事后监督。党内监督机制存在这些不完善之处，导致党内监督作用的发挥也不理想。