我国世界遗产管理保护现状、问题及对策
内容提要：文章从世界遗产的性质入手，对我国世界遗产的管理保护及存在的问题进行了详细阐述，对遗产保护与开发利用的矛盾作了深入分析，提出了完善我国世界遗产管理保护的对策。指出，我们应站在保存人类文明、对历史负责的高度上，认清遗产本质，完善管理体制，正确处理遗产保护与开发利用的关系，使中国的世界遗产得以完整保存、永续利用。
关键词：世界遗产；管理保护；问题；对策
中图分类号：F592.0文献标识码：A文章编号：1003-4161(2006)05-0076-05
1.世界遗产的性质及我国的世界遗产
1.1世界遗产的性质
随着人类社会经济的发展，代表人类文明的文化自然遗产越来越受到重视与保护，1972年11月16日在法国巴黎召开的联合国教科文组织第十七届全体会议上通过了影响深远、历久长新的《保护世界文化和自然遗产公约》(以下简称《公约》)，《公约》的宗旨在于促进各国之间的合作交流与相互支持，为保护全人类共同的文化自然遗产做出贡献。1973年美国成为首个签署该项公约的国家，到1976年，已有26个国家签署了该项公约；1976年11月在肯尼亚内罗毕召开了第一届《世界遗产公约》缔约国大会，正式成立了世界遗产委员会。世界遗产委员会的主要任务是负责组织《公约》的实施，并决定是否接受某项遗产列入世界遗产名录，同时负责审查列入濒危世界遗产清单的世界遗产的保护报告。
那些获得世界遗产殊荣的遗产项目，其产生都经历了一系列严格的申报与认证程序。在世界遗产名录中，我们可以归纳出世界遗产主要代表了人类及其生存环境对世界的三大贡献：一是人类的创造，它包括世界遗产类别中的文化遗产；二是大自然的创造，世界遗产类别中的自然遗产记录的就是这些天然造化；三是人类与大自然的共同创造，像世界遗产类别中的文化与自然双重遗产和文化景观遗产［1］。翻开《世界遗产名录》，世界遗产的瑰丽画卷徐徐展开，五彩斑斓的世界出现在人们的面前。然而，《世界遗产名录》也有人类历史的沉重记忆，像波兰的奥斯维辛集中营、南非的罗宾岛等，人类曾经历的苦难时时提醒人们，要吸取历史教训，及时矫正自己的行为。
自1978年首批12项遗产被批准列入《世界遗产名录》，截止到2005年7月，世界遗产委员会已批准812项遗产列入《世界遗产名录》；其中文化遗产628项，自然遗产160项，文化和自然双重遗产24项。它们分布在137个国家的土地上，其中有34项遗产同时列入濒危世界遗产清单。已有180个国家成为《世界遗产公约》缔约国，并且数量还在不断增长［2］。这些被联合国教科文组织确认的世界遗产是人类罕见且无法替代的财产，其价值具有真实性和惟一性，一旦列入《世界遗产名录》，就表明它们为全人类所有，将受到联合国教科文组织所有成员国的共同保护和集体援助，即使在战争时也不能作为军事攻击的目标。
1.2我国的世界遗产
自改革开放以来，我国政府逐渐认识到保护文化自然遗产的重要性，1985年6月7日国务院颁布了《风景名胜区管理暂行条例》，这是我国第一部关于国家风景名胜资源管理的法规性文件，它对我国风景名胜区的内涵、主管部门、管理机构、规划、保护等做出了原则性规定。这一年，侯仁之、阳含熙、郑孝燮和罗哲文等四位全国政协委员向政协会议提交了“关于我国加入世界遗产公约”的提案，1985年11月22日我国加入《保护世界文化和自然遗产公约》，显示了中国政府顺应世界潮流，珍视国家文化自然遗产资源，在国民经济尚不发达之时，加强保护文化自然遗产资源的决心。自1987年12月首批6项遗产列入《世界遗产名录》，截止2006年7月，中国已有世界遗产33项，涵盖了文化、自然、文化与自然双重、文化景观等世界遗产名录中的全部种类，其中文化遗产23项，自然遗产5项，文化与自然双重遗产4项，文化景观遗产1项，遗产数目在西班牙、意大利之后位居世界第三，我国已成为当之无愧的遗产大国。
2.我国世界遗产管理保护现状及问题
尽管我国申报世界遗产起步较晚，却取得了显著的成绩，这固然与我国悠久的历史文化及丰富的遗产资源有关，也与我国管理体系的积极运作分不开。我国的管理体系具有纵向分离的特点，文化遗产和文化景观主要由中央、省、市三级政府的文物部门实施管理和组织申报；自然遗产和文化与自然双遗产主要由中央、省、市三级政府的环境建设部门实施管理和组织申报。中国联合国教科文组织全国委员会对各类遗产的管理与申报工作给予积极帮助，起着协调指导和国际联络的作用［3］。
在我国33个世界遗产地中，有26个是国家4A级景区，景区管理主要采取属地管理体制，管理的主要法律依据是国务院1985年颁布的《风景名胜区管理暂行条例》，该条例第五条规定：“风景名胜区依法设立人民政府，全面负责风景名胜区的保护、利用、规划和建设。风景名胜区没有设立人民政府的，应当设立管理机构，在所属人民政府领导下，主持风景名胜区的管理工作。设在风景名胜区内的所有单位，除各自业务受上级主管部门领导外，必须服从管理机构对风景名胜区的统一规划和管理。”这种管理体制在实践中产生了一定效果，但随着社会经济的发展，这种管理体制的弊端也日益显露，主要表现在管理权与经营权的一体化使管理权实际丧失，遗产地内的开发经营行为得不到有效规制。
2.1我国世界遗产地管理举要
2.1.1黄山（世界文化与自然双重遗产）
黄山位于安徽省南部，其自然景观与人文景观俱佳，尤其以奇松、怪石、云海、温泉“四绝”著称于世，有“天下第一山”之美誉。1990年根据文化遗产和自然遗产遴选标准C(Ⅱ)N（Ⅲ）（Ⅳ）列入《世界遗产名录》，世界遗产委员会对黄山评价道：黄山，在中国历史上文学艺术的鼎盛时期(16世纪中叶的“山水”风格)曾受到广泛的赞誉，以“震旦国中第一奇山”而闻名。
作为世界文化与自然双重遗产，黄山一直被视为中国世界遗产地管理的样板，黄山经验主要是在遗产管理中引入市场机制，较好地解决了遗产管理费用和对当地经济的贡献问题。与我国大多数世界遗产地管理体制相同，根据国务院1985年颁布的《风景名胜区管理暂行条例》，黄山于1987年成立了黄山风景名胜区管委会，主要领导由黄山市主要负责人兼任，并受黄山市管辖。从1996年起，黄山管委会先后组建“黄山旅游发展股份有限公司”与“黄山旅游集团”。这两个经济实体与黄山管委会是一套班子，两块牌子。黄山的全部经营业务完全由这两个实体按照市场方式运作。黄山管委会从成立之初就提出了“严格保护，统一管理，合理开发，永续利用”的指导方针，并将“山上游、山下居”作为协调旅游与保护的基本方式。但随着旅游业的发展以及受利益驱动所至，“山上游、山下居”这一旅游方式未能得到有效实施，黄山不仅修了三条索道，造成地形、生态破坏和视觉污染，而且还在山顶建造耗能大、污染大、服务人员多的星级豪华宾馆、饭店、商店等。在坡度很大的山腰溪谷间建水库、修蓄水池，破坏了黄山的生态水系、花岗岩体，造成有史以来最严重的破坏。有关机构在实地调查后，得出以下结论：黄山在遗产管理方面有许多可取之处，但在处理大型旅游服务设施问题上有关键性失误；在经营体制方面，在纯商业性经营策略和经营技巧上有许多可取之处，但在遗产的非营利经营方面有关键性失误；在行政建制与社区关系方面，则基本上是失败的［4］。