乌鲁木齐市公共危机管理中的治理体系构建
【摘 要】 文章分析了乌鲁木齐市现阶段公共危机应急安全体系机制的建设与发展存在的问题，对乌鲁木齐市危机管理应急安全体系机制的发展进行思考并提出相关建议：建立并完善乌鲁木齐市公共危机管理中的“一案三制”体系：突发事件应急管理预案，突发事件应急管理体制，突发事件应急管理机制，突发事件应急管理法制。完善乌鲁木齐市公共危机治理体系：建立系统、完善的危机管理法律法规体；建立一元化的危机管理中枢指挥体系；建立严格高效的危机管理信息支持体系；建立完善的技术支持体系及网络信息系统；开展有效的社会公共危机文化教育。
【关键词】 乌鲁木齐；公共安全；危机管理；治理体系
由于乌鲁木齐市其所处的特殊的地缘政治背景、复杂的自然地理环境、多元文化下的民族与宗教问题、转型期出现的各种社会矛盾，使得各类突发公共事件发生的频率以及危害性呈严峻趋势。在民族地区特殊的多元文化背景下，群体性社会安全事件涉及面广、影响力大、控制难，其背后往往隐含着民族地区民族、宗教等方面复杂的社会矛盾。与其他地区相比，对新疆地区的稳定和安全构成巨大威胁的一些突发公共事件值得特别关注，因此构建并完善民族地区的公共危机管理体系值得进一步深入研究。
一、新疆地区公共安全领域面临的主要问题
当前，新疆地区各大中城市的公共安全，正随着安全环境的变化，从以军事安全为主要内涵的传统安全，向包含经济安全、生态安全、地缘政治安全、意识形态安全等诸多非传统安全问题在内的综合安全的转变。[1]目前在新疆地区，自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、公共安全事件等突发事件各有不同程度的显现。
1、自然灾害
新疆地区的自然地理环境复杂，气候干燥，地质结构特殊，历来是我国自然灾害比较严重的地区，新疆地区的自然灾害主要有：地震灾害、气象灾害、洪灾、旱灾、风沙灾害等。新疆地区近年来发生的比较大的自然灾害有：1993年在南疆发生的历史上罕见的重大旱灾；1993年在阿勒泰等地发生的雪灾；2003年在喀什地区巴楚发生的“2.26”地震造成268人死亡，4000人受伤，经济损失达13.7亿元；近几年发生而且比较突出的是2008年和田“3.21”里氏7.3级地震， 2014年于田“2.12”里氏7.3级地震。
2、事故灾难
随着经济的快速发展，工业化规模迅速加快，生产流程不断复杂化，加之部分管理者的管理不科学，缺乏危机意识，各种安全事故灾害不断出现。2005年阜康“7.11”特大矿难，死亡人数达83人，这是新疆地区城市历史上最大的矿难。此外，近些年来各种交通事故频繁发生，仅2014年乌鲁木齐市发生立案交通事故598起，死亡199人，伤638人，财产损失35.54万元。
3、突发公共卫生事件
新疆地区城市比较多发生的公共卫生事件主要是各种流行性传染病、动物疫情、重大食物中毒等。近年来新疆地区城市地区发生的公共卫生事件有：南疆普遍存在的传染性肺结核疾病，2003年的“非典”疫情，2004年的禽流感疫情，2008年3月新疆地区城市科信学院麻疹疫情，以及日益严重的艾滋病疫情。2008年，乌鲁木齐新发现艾滋病病毒感染者1087例，比上年同期上升4.02%。就整个全区来说，截至2014年年底，新疆累计报告艾滋病病毒感染者和病人43555例，新增3411例，死亡8102例。
4、突发社会安全事件
伴随着新疆地区城市地区的社会转型和现代化进程，由多种不确定性因素引起的社会矛盾加剧，加之境内外“三股势力”的渗透，各类社会安全事件频繁发生，给国家和新疆地区城市的稳定与安全带来了严重的威胁。近些年来，受周边环境的影响，与“三股势力”有关的暴力恐怖袭击事件也呈上升趋势，其潜在发生的风险愈来愈大，已成为当前新疆各级城市安全最大的威胁之一。
二、乌鲁木齐市公共危机应急管理模式存在的问题
从2003年开始，新疆各级政府危机管理的组织机构、法制制度、运行机制以及公共安全教育等都开始走上了一个从无到有，从不完善到逐步完善，从不为人所重视到逐步重视的过程。尤其是在2009年“7.5”事件后，新疆各级城市危机管理中的突出问题和缺陷得以充分显露。新疆维吾尔自治区党委、人民政府和乌鲁木齐市委、人民政府在事件后吸取了足够的经验教训，采取了一系列措施加强和改进乌鲁木齐市的突发事件应对能力，特别是针对社会各类突发公共安全事件。
1、乌鲁木齐市政府部门应急办公室（指挥部）的角色定位尴尬
作为一个在政府机构体系中的正式部门，政府应急办公室（指挥部）处在一个特殊的地位，其权限和职责的有限性，在危机到来之时，使其很难发挥应有的作用。当公共危机发生之时，往往需要政府主要领导来负责，由各部门相关领导参于，成立一个突发事件应急指挥办公室或指挥部这样的临时性机构，主要负责突发事件的应急处置，危及决策和领导指挥。在危机事件处置完毕后，该机构的作用也随之消失。这样，办公室（指挥部）所扮演的角色就显得非常尴尬。
2、公共危机意识淡薄，思想认识有待深化
乌鲁木齐市有关部门开展的公共危机宣传教育活动，简单化和泛化现象严重，各部门偏爱发放传统的宣传单来教育群众，但单页内容空洞，形式不够新颖，致使危机教育活动的效果大打折扣，公民的危机意识未能很好被培养出来。乌鲁木齐市相关部门虽然也进行了应急管理宣传教育进机关，进社区，进学校，进企业的“四进”活动，但活动的效果一般。
3、应对公共危机的预案工作不扎实，缺乏操作性
乌鲁木齐市的预案建设表面上工作都已落实到位，但实际上“纲领性”、应急预案数量较多；预案中本级别本地区的特殊性不足，照搬上级机关制定的预案现象严重；预案没有随着社会的发展而及时修改；应对复合型突发事件的预案数量太少，特别是这类预案制定的过程中，相关部门没有联合，部门之间缺乏合作协调。