寿光市行政执法与刑事司法相衔接工作的实践与思考
[摘要] 行刑衔接又叫“两法衔接”，一方面是指以启动并实现刑事追诉为中心，将行政执法过程中发现的涉嫌犯罪案件依法纳入刑事司法的办案协作机制，另一方面也指公安、检察机关将其在办理刑事案件过程中发现的不构成犯罪，但需要予以行政处罚的案件，移送有关行政执法机关处理的办案协作机制。该研究介绍了寿光市卫生行政部门在“行刑衔接”工作中的几点做法，指出了卫生行政执法中涉及“行刑衔接”的几个问题，提出了促进行政执法与刑事司法衔接工作的几点建议。
[关键词] 行政执法；刑事司法；实践；思考
[中图分类号] R19 [文献标识码] A [文章编号] 1672-5654（2015）03（b）-0026-02
寿光市卫生监督大队是寿光市卫生局依照法律、法规和规章行使卫生监督执法职能的执行机构。主要任务是承担本市的卫生监督执法，对各乡镇（街道）卫生监督中队工作进行指导。开展公共卫生、医疗机构、母婴保健等范围的行政许可、执业准入，开展公共卫生、医疗卫生、传染病防治等卫生监督执法检查工作，依法查处违法案件。卫生行政执法，主要包括公共场所卫生、学校卫生、生活饮用水卫生、职业卫生、放射卫生、消毒产品卫生等公共卫生监督管理以及传染病防控、医疗服务市场监管等，其中，非法行医涉及犯罪案件与行刑衔接有关[1]。近年来，我们在全市范围内开展了以“打击非法行医，规范诊所执业”为主题的专项整治活动，仅2014年就取缔“黑诊所”46家[2]，游医、健康体验馆7处，并对存有违法行为的4家医疗机构进行了处罚。维护了全市公共卫生安全和规范了全市医疗服务市场秩序。
1 加强领导，强化依法办案意识
做好行政执法与刑事司法衔接对于提高卫生行政执法工作效率和质量具有重要作用。寿光市卫生监督大队按照为民执法的要求，把卫生行政执法与刑事司法衔接工作摆上议事日程，确定专人负责，制定工作方案，精心组织，狠抓落实。加大培训力度，邀请检察官讲座，开展检政共建活动，强化依法移送、依法办案意识。加强对卫生行政执法与刑事司法衔接工作的检查和考核，把是否移送工作纳入综合考核评价体系。通过举办培训班，学习“两法衔接”有关文件和法律规定。执法办案科室在后来的执法中注重现场调查和证据收集，案件质量有了长足进步。
2 认真履行执法职责，切实做好两法衔接工作
2.1 统一思想，充分认识做好行政执法与刑事司法衔接工作的重大现实意义
当前，经济社会活动的多元性、内外联系的广泛性、相互关系的复杂性进一步增强，维护全市市场经济秩序的任务异常艰巨，社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法的形势越来越严峻，有案不移、有案难移、以罚代刑问题越来越突出，公共卫生安全风险，尤其是卫生监督执法执业风险越来越大。我们充分认识了行政执法与刑事司法衔接在社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法中的核心环节地位，认真做好卫生行政执法与刑事司法衔接工作，促进各项卫生法律法规的贯彻落实，有效防范了公共卫生安全风险和卫生监督执法执业风险。
2.2 澄清模糊认识，自觉规范卫生监督执法行为
寿光市卫生监督大队采取集中学习和自学相结合的方式，组织全体卫生监督员认真学习《中华人民共和国刑事诉讼法》、国务院《关于行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》（中华人民共和国国务院令第310号）和最高人民检察院、全国整规办、公安部和监察部《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》（高检会[2006]2号），原卫生部、公安部印发的《关于在严厉打击非法行医和非法采供血工作中加强衔接配合的暂行规定》等文件，准确把握主体、客体和法律关系，澄清模糊认识，清醒地认识到行政监管不作为、不移交同样是渎职犯罪行为；调整心态，全面清理在认识领域与文件精神不一致、甚至相违背的观点、思维方式，认真及时地写出心得体会，加强学习交流，学以致用，自觉规范卫生监督执法行为。
2.3认真实践，切实增强卫生监督员综合素质
寿光市卫生监督大队对近年来的卫生行政处罚案件进行了全面系统地清理，完善程序，依法妥善处理后续问题，总结经验，汲取教训，创新机制，再造工作流程，切实将卫生行政执法与刑事司法衔接工作落到实处。严格掌握卫生行政处罚案件的移送标准、程序，全面掌握卫生行政处罚案件移送材料制作要求，在制作《涉嫌犯罪案件移送书》《涉嫌犯罪案件情况的调查报告》《涉案物品清单》《有关检验报告或者鉴定结论》和《其他有关涉嫌犯罪的材料》的具体过程中学习卫生行政执法与刑事司法衔接，切实增强卫生监督员的综合素质，提高卫生监督员降低公共卫生安全风险和卫生监督执法执业风险的能力。
3 卫生执法中存在问题
①卫生部门与公安、检察等部门协调机制还够不完善，相应的案件移送制度、信息通报制度、案件审查和跟踪监督制度、案件咨询和提前介入制度等，还不够健全。
②行政卫生执法队伍素质参差不齐，卫生监督员的业务素质和工作能力，还有待进一步提高，知法懂法、掌握标准、熟悉程序的卫生监督员还相对不足。
③关于移送案件的具体标准问题。由于行政执法机关、公安机关、检察机关对刑事案件追诉标准、取证标准的认识有时存在有分歧，导致个别应当移送司法机关追究刑事责任的案件，由于证据不足等问题，公安机关无法立案侦查。
④行政法律与刑事法律的衔接问题。目前开展打击“两非”，即非医学需要的胎儿性别鉴定和选择性别人工终止妊娠手术活动中，由于刑事立法中关于非法行医罪的规定存在不足，在一定程度上影响了对非法行医行为的有效打击[3]。
⑤关于“非法行医”行政违法行为与非法行医罪。“未取得医生执业资格的人”虽经司法解释，但是实践中还是存在认识分歧[4]。
⑥关于行政证据与刑事证据。刑事诉讼证据不同于行政证据，在收集主体、收集程序、证明标准等方面均有特殊要求。行政证据是否被司法机关采信存在疑问。