初探刑事立案监督的有关问题
一、关于刑事立案监督立法现状的分析
对立案阶段的法律监督问题,我国《宪法》及《刑事诉讼法》对此都作了规定。《宪法》第129条和第135条是关于刑事立案监督立法的原则性、宏观性、普通性的规定,《刑事诉讼法》通过第7条、第8条、第86条、第87条的规定将其具体化,而其中一条极为重要也是最为具体的规定是《刑事诉讼法》第87条的表述:“人民检察院认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查,或者被害人认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查,向人民检察院提出的,人民检察院应当要求公安机关说明不立案的理由。人民检察院认为公安机关不立案理由不能成立的,应当通知公安机关立案,公安机关接到通知后应当立案”。从这一规定可看出,检察机关对公安机关立案监督的手段主要是一些软措施,如发纠正违法通知书或检察建议。
基于立法上的缺陷,导致了开展立案监督工作的先天不足。如对于公安机关接到立案通知后仍不立案的处理,就仅有“六部委”《关于刑事诉讼法实施中若干问题的规定》:“人民检察院通知公安机关立案的,公安机关在收到《通知立案书》后,应当在十五日内决定立案,并将立案决定书送达人民检察院。在上述时限内不予立案的,人民检察院应当发出纠正违法通知书予以纠正。公安机关仍不予纠正的,报上一级检察机关商同级公安机关处理,或者报告同级人大常委会。”至于检察机关发出纠正违法通知、上一级检察机关商同级公安机关处理的时限,以及上一级仍不能达成共识的处理办法等均没有规定。现行法律没有赋予检察院一定的立案监督处分权和追究有关人员法律责任的权力,成为开展立案监督工作的一个“盲点”。
二、刑事立案监督制度中存在的主要问题
1.立案监督的对象过于狭窄。按照刑事诉讼法立案监督条文的解释,检察机关监督所指向的对象只能局限于公安机关的立案侦查活动,对其他同样具有立案职能机关的立案活动的监督就明显缺乏法律依据。例如错在工作中接受到一起轻伤害案件,公安机关接案后要求被害人去自诉,而人民法院却认为应当由公安机关侦查,属公诉案件,互相推诿,导致被害人上访,要求检察机关对公安机关立案监督,而检察机关只能是对公安机关进行监督,而无法对法院不立案活动进行监督。可见,如果把刑事立案的对象仅归结为公安机关,那么检察机关和人民法院的刑事立案行为就成了不受监督的盲区。这样一方面对这部分案件的监督检察机关无法可依;另一方面公民的合法权益也不能有效保障。错认为:除公安机关外,检察机关和人民法院既然可以成为刑事立案的主体,也理所当然属于监督的对象,所以应当修改立案监督对象。
2.立案监督的手段不够完善。一个完整的立案监督权应当包含对立案活动的知情权、涉嫌违法不立案的质询权和对违法不立案的纠正权三个基本部分,然而按照刑诉法规定,检察机关的立案监督权,只规定了质询权和纠正权,即发出要求说明不立案理由通知书(质询权)和认为不立案理由不能成立通知公安机关立案(纠正权),而检察机关对公安机关立案情况的知情权却没有规定。由于立法上的纰漏,检察机关缺乏立案案件的知情权,造成司法实践中存在“无米之炊”、信息渠道严重不畅、力不从心的局面,使立案监督工作局限于等待受害人申诉、人民群众控告、上级部门交办的被动范围之内,致使相当多案件未能进入检察机关监督的视线,检察机关缺乏了监督主动性。
3.立案监督措施不力。 由于种种原因,检察机关对公安立案活动的监督不力除了立法上不完善以外,也有主觀上的原因。一方面,立案监督是新刑诉法颁布后实施的一项新制度,公安机关中有些干警对此项制度了解认识不多,认为是检察机关插手公安立案工作,对人民检察院的立案监督存在抵触情绪;另一方面,检察机关对此项工作也存在不同的认识。有的同志认为立案工作是公安机关的事,立不立由公安决定,对于违法立案或不立案可通过追究办案人员的责任来解决。也有的同志害怕立案监督存在一定的风险性,因为不了解案件具体情况,容易造成“立也是检察院决定,撤也是检察院决定”的被动局面等。由此也造成检察机关“等米下锅”和公安机关拒不配合的局面。因此健全检察机关立案监督措施是十分必要的。
4.立案监督案件线索渠道不畅。 案源问题是立案监督工作的首要问题,案源渠道不畅,线索不多,势必直接影响和制约立案监督的展开。自刑事诉讼法规定立案监督以来,各地的检察机关虽然积极从公安机关内部“找米下锅”,但效果不佳,且各地做法不一,无章可循。究其原因,一是公安机关以罚代刑、该立不立的案件具有一定的隐蔽性,往往难以查获;二是被害人对检察机关立案监督职能了解甚微,无处可告;三是检察机关法制宣传不到位,发现案件线索措施不完善等。
5.对立案监督的范围认识不一。 刑事立案监督的范围,是开展刑事立案监督工作的前提。根据刑事诉讼法规定,人民检察院对公安机关应当立案侦查而不立案侦查或者被害人认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查,向人民检察院提出的,人民检察院应当要求公安机关说明不立案的理由。因此,司法实践中对公安机关应当立案而不立案侦查如何理解认识不一,错认为:刑事诉讼法第83条和86条是立案的根本条件。对于符合立案条件的案件都应纳入监督范围。
6.对立案监督程序认识不一。 在司法实践中,有的同志认为根据刑事诉讼法第87条规定,被害人认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查的,向人民检察院提出的,人民检察应当要求公安机关说明不立案理由。由此可见,只要被害人要求立案监督的,人民检察院均有义务发出要求说明不立案理由。因此,对确实符合立案条件的案件,检察机关可以不要求公安机关说明不立案理由,直接要求公安机关立案。但并不能将通知公案机关说明不立案理由排除在经常性的立案监督程序之外。
三、完善刑事立案监督制度的几点建议
(一)加强同有关职能部门协调。首先,加强检察机关和公安机关的协调。建议由最高人民检察院和公安部联合发文,要求刑事立案主体移送发案登记表、立案决定书、撤案决定书等文书材料备案审查,使得检察机关从源头上把握立案监督有法可依。具体处理上可以依托互联网,允许检察机关进入公安网查询立破案情况,也可以实行网络传递,各单位在资料备份存盘的同时发送电子邮件、信息给检察院。其次, 加强和其他行政执法部门的配合,统一认识。可以以联合行文的方式要求各级国税、地税、工商、质量技术监督、药监和烟草部门在行政执法过程中,发现涉嫌犯罪的案件线索时,须及时移送公安机关立案查处,同时报检察机关备案。对行政执法部门已经移送的,公安机关应当立案而没有立案的案件线索,检察机关将依法行使立案监督权。这样既拓宽了案源渠道,也保证了案件的质量。
(二)争取党委、人大支持。在立案监督中,检察机关向公安机关发出的要求说明不立案理由通知书、通知立案书及有关检察建议、纠正违法通知书等法律文书同时要及时抄报给同级人大常委会、政法委员会,在遇到困难时及时请示汇报,请他们出面解决问题。特别是一些群众反映强烈、社会各界都在关注的案子,争取上级的支持,又好又快地完成立案监督工作。
(三)内部资源整合。对于一些明显有案不立、立而不侦的案件,如果存在经办人员徇私舞弊、贪赃枉法等现象,就需要加强检察院内设机构的配合,侦查监督部门一方面加大对案件的监督力度,另一方面积极配合本院反贪、渎检部门对有关经办人员的侦查,反过来又促进立案监督的突破。也可以考虑赋予侦查监督部门对自侦案件一定的初查权。以由数量规模向质量效果的,由单纯办案向办案与预防并重的转变为目标,挖掘内部潜力,真正切实地维护国家和人民利益。
(四)完善立法。从立法上赋予人民检察院在刑事立案监督活动中的相应权力。主要有:刑事立案监督调查权,包括:有权调取和审查刑事立案主体的案卷材料;有权审查刑事立案主体受案、立案、破案的登记表册;有权审查刑事立案主体的立案、不立案和撤案决定书;有权对刑事立案活动中的违法行为作进一步调查。刑事立案监督决定权,包括:有权作出变更刑事立案主体应当立案而不立案的决定的决定,有权作出变更刑事立案主体不应当立案而立案的决定的决定,有权作出变更刑事立案主体的违法立案程序的决定;刑事立案主体在接到决定书后应当遵照执行。刑事立案监督处罚建议权,包括:人民检察院发现刑事立案主体工作人员在刑事立案活动中存在违法行为时,在发出《纠正违法通知书》进行纠正后,对方仍然拒不改正的,人民检察院有权依照监督处罚程序,建议刑事立案主体停止其职务活动,由刑事立案主体另派办案人员,并将处理结果书面告知人民检察院;人民检察院在纠正违法过程中,认为需要给予违法责任人员行政处罚时,有权提出行政处罚意见书,刑事立案主体接到意见书后,应当对违法责任人员给予相应的处罚,并将处理结果书面告知人民检察院。
刑事立案监督制度不仅要在立法上予以完善,在司法实践上,人民检察院还可以结合工作实际,逐步完善刑事立案监督制度,如设立专门的刑事立案监督机构,行使刑事立案监督权,实际负责刑事立案监督工作;在刑事立案监督的各个环节要以书面形式进行,并规定统一的法律文书;在乡镇和刑事案件多发地区设立刑事立案监督联络员,为人民检察院提供刑事立案监督线索,拓宽刑事立案监督渠道;建立刑事立案监督的听证制度,让刑事案件当事人了解刑事案件的立案条件和程序,提高刑事立案监督的透明度等等。□
(编辑/永安)