侦查监督权行使的困境及解决思路
一、引言
有学者指出，当前检警关系调整的关键，是加强对刑事侦查活动的检察调控和监督。[1]此言可以说是道出了当下检警关系处理的核心问题所在。但不可否认的是，一直以来，侦查监督这一作为抑制国家权力与保障个人自由的制衡配置[2]而存在的制度，运行得并不十分理想。而修改后刑事诉讼法进一步加强了检察权对侦查权进行监督控制的要求，如确立非法证据排除制度、创设羁押必要性审查制度等。因此，在新的形势下探讨如何完善侦查监督权的行使，就显得尤为重要。
但是，一些研究者在探讨侦查监督的问题时，视角大多局限于侦查监督本身，[3]鲜有从公诉的角度来考虑问题的，容易割裂公诉与侦查、公诉与侦查监督之间的关系。公诉环节在刑事诉讼中处于承上启下的位置，一方面负有“控制警察活动的合法性，摆脱警察国家的梦魇”[4]的重大责任，另一方面又承担着启动审判程序，将侦查活动的成果转化为法院判决，从而成功追诉犯罪的使命。因此，在我国讨论调整检警关系、完善侦查监督的问题，只有以公诉为中心，厘清公诉、侦查与侦查监督之间的关系，才能站在整个刑事诉讼程序的高度，还原侦查监督制度的本来价值，进而提出完善监督权行使的思路。
二、公诉、侦查与侦查监督的关系
公诉的含义有广狭之分。大陆法系的理论和实践一般是从广义上来理解公诉的。如我国民国时期学者指出，公诉是“检察官代表国家，追诉犯罪，向法院请求审判并科刑之谓，凡侦查、起诉、审判各程序均属之”，[5]“其由检察官侦查起诉，以及因此开始之诉讼程序，谓之公诉程序。”[6]换言之，公诉是检察官主导下进行的，包含侦查、提起公诉和出庭公诉等内容的诉讼活动。侦查只是“公诉程序之最初处分”，[7]由检察官指挥调度司法警察官和司法警察进行。在此意义上，具体实施侦查活动的警察权是服从和服务于公诉权的。我国现行刑事诉讼制度中，公诉主要是指审查起诉、提起公诉、出庭支持公诉和抗诉等，不包括侦查（自行补充侦查除外）。但审查起诉的过程也是一个对侦查活动实行全面审查，以发现和纠正侦查中存在的问题，保证办案质量的过程。“检察官作为国家公诉人，不仅具有审查侦查机关收集的证据的职责，也具有规范、指导侦查活动，防止警察滥用侦查权力的职能。”[8]可见，不管是从广义上理解还是从狭义上理解，侦查都应当是服从和服务于公诉的需要的。
所谓公诉的需要，其实就是公诉权所要实现的价值。其核心应当是对司法公正的追求。“公诉的价值目标主要表现在三个方面，一是实现法律正义，这是公诉的外在价值，保证公诉结果的正确性；二是体现程序公正，这是公诉的内在价值（独立价值），突出公诉过程的公平性；三是注意诉讼效益，这是公诉的功利价值，强调公诉制度的社会性。”[9]可以说，公诉对司法公正的价值追求，是同时包含实体公正和程序公正两个方面内容的。我国修改后刑事诉讼法明确规定检察机关也负有排除非法证据的义务，就是认可公诉不仅要实现实体正义，还要实现程序正义。
在明确了诉侦关系和公诉的价值之后，我们才能对侦查监督的功能或目的有一个更深入的认识：既然侦查应当是为公诉服务的，而公诉价值在于促进实体和程序公正的实现；那么检察机关对侦查行为进行监督的目的，自然是为了确保侦查权围绕着公诉的需要行使，确保刑事司法公正的实现。因此，侦查监督制度的目的也有两个方面：一是程序正义的目的，即规范侦查权的行使，防止侦查权的滥用，确保被追诉人在诉讼程序中的合法权益；二是实体正义的目的，即防止侦查权怠于行使，及时有效地收集证据，最大限度地接近客观真实。理解这一点后，我们就不会将侦查监督简单地理解为是一种“程序性监督”，[10]因为它还包含着对获得公正的实体结果的追求；也不会理解为是“人民检察院对侦查人员的侦查活动是否违法所进行的查看和督促”；[11]因为从实体的角度看，侦查人员未能及时有效收集证据很难简单地判定为违法；从程序角度看，采取强制措施不具有合比例性，也很难直接认为是违法。
三、侦查监督权行使中面临的困境
如上所述，侦查监督的目的是为了确保侦查权的行使符合公诉的需要。以此为评判依据，我们会发现，侦查监督权的行使中面临的困境，归根结底就是与公诉的价值不尽相符。
（一）从检察机关内部看，侦查监督权的配置不合理，影响公诉价值的实现
我国虽然在检察机关内部设立了专门的侦查监督部门，但并不能解除公诉的监督责任，反而使得侦监与公诉割裂，甚至是对立，影响了公诉价值的实现。
首先，侦监部门实施监督时的证明标准较低，往往无法完全满足公诉的需要。通过审查批准逮捕活动，发现并监督侦查活动违法、犯罪的情况，是侦监部门实施侦查监督的基本途径。[12]但逮捕的证明标准较低，以修改后《刑事诉讼法》第79条第1款的适用为例，主要审查侦查机关（部门）收集的证据能否证明有犯罪事实发生，可能判处有期徒刑以上刑罚，且可能发生法定的五种社会危险性，中心问题是有无犯罪事实发生。而审查起诉的证明标准要达到事实清楚、证据确实充分，足以排除合理怀疑的程度，不仅要解决有无罪的问题，还要解决构成何罪以及罪轻罪重的问题。特别是依据我国刑诉法，侦查机关对证明犯罪嫌疑人罪轻的证据也有义务收集，因此要求公安机关全面收集证据也是侦查监督的一项重要内容。但侦查机关往往忽略有关自首等法定从轻、减轻情节的证据材料，而侦监部门对此也缺乏监督的积极性。为了解决侦查监督与公诉脱节的问题，侦监部门又不得不扮演部分公诉的角色。例如，侦监部门往往会向侦查机关发送《提供法庭审判所需证据材料意见书》，要求侦查机关进行补充侦查，这实质上是在履行公诉的职能。但问题是，侦监部门并不从事公诉业务，其提出的补侦意见未必能完全切合公诉的需要，有时不但不能解决问题，反而导致侦监和公诉的角色定位混乱。
其次，侦监部门的监督存在监督时段和监督范围的限制，不能完全满足公诉对侦查的要求。由于客观条件的限制，侦监部门基本上只对捕前侦查活动进行监督（捕后对延长侦查羁押期限的审查，也仅仅是形式审查），对捕后至诉前的侦查活动的监督，如有无非法证据等，只能依赖于公诉部门的事后监督。由于侦监部门主要是围绕着审查批捕工作开展监督，使得大量的侦查活动游离于监督范围之外。例如，侦查机关有权直接取保候审、监视居住，此类直诉的案件，因不经过侦监部门，其强制措施的采取是否合法、侦查程序是否合法、证据收集是否全面等，公诉部门仍需进行监督。同时，因为侦监部门的监督偏重于是否符合逮捕条件，捕前侦查活动是否违法等影响程序公正的事项，而对于是否遗漏犯罪嫌疑人、遗漏犯罪事实等影响实体公正的事项缺乏积极性，并且即使有积极性，因为此时证据材料还不充分，侦查程序还有终结，也很难发现；所以对于这些涉及实体正义的问题，往往只能依赖于公诉部门实施监督。