小产权房向公共租赁住房转化问题研究
摘要：小产权房的存在是“高房价”下的产物，它不仅损害农村集体成员的利益，也会给购买人造成不可避免的风险。以北京为例，目前小产权房问题屡禁不止。时下我国在大力发展公共租赁住房，以此为背景对北京目前存在的小产权房进行全面研究。首先分析目前小产权房存在的原因，再通过二者特征对比进而对其转化的可能性加以论证，最终提出小产权房向公共租赁住房转化的具体建议，以此来解决一直存在且屡禁不止的小产权房问题。
关键词：小产权房，政策与法律，公共租赁住房，法律责任
中图分类号：F293.3文献标识码：B
文章编号：1001-9138-（2014）12-0050-59收稿日期：2014-09-25
目前，小产权房覆盖了全国的大中小城市，尤以北京、深圳、广州、郑州、杭州等大城市的郊区为甚。据调查，北京小产权房的规模庞大，主要集中在通州、顺义、房山、怀柔、密云等远郊区县。其中房山区的小产权房数量最多，占全区总房源的26.3%，其次为怀柔区、密云县和通州区，占比分别为20.5%、19.4%和11.3%。小产权房的存在本身是不合法律规定的，但目前在各个城市中仍然存在且占相当比重。
1 小产权房存在的客观原因分析
在目前我国大力推进公共租赁住房建设用以解决中等偏下收入群体住房困难的背景下，小产权房依然能够存在，是一个值得反思和研究的问题。笔者认为，小产权房问题之所以没有得到根本解决，主要是基于以下三方面原因。
1.1 农民集体利益与政府利益博弈
小产权房主要是建在集体土地上，农民通过出售土地上已经建得的房屋进而获利。但我国宪法明确规定，集体土地属于集体所有。集体土地是不能建设商品房出售的，除非是将土地变成国有土地，再由国家出让给开发商进行建设。但是这种方式明显不能使农民的利益最大化。政府占用土地建设公共租赁住房所给予农民的补偿，实际远不如开发商业用地给予的补偿丰厚。农民把这种情况看成是对集体利益的损害，所以小产权房一直没有与公共租赁住房或者其他保障性住房对接，且小产权问题一直存在，在很大程度上也受到了政府与农民集体利益博弈的干扰。政府想要将小产权房作为公共租赁住房的房源但给予的补偿过少，导致农民仍然愿意高价给予开发商进行小产权房建设。
虽然我国《土地管理法》等法律明确规定了征地的补偿标准，但与政府采取招标拍卖方式出让土地的价格的确相差甚远。政府只想用更少的钱来建更多的保障性住房，导致补偿标准过低使农民集体利益不能得到保障。由于有农民集体利益与政府利益在其中博弈，公共租赁住房一直没有完全取代小产权房，二者也一直处于这一利益博弈当中。
另外，农民集体土地成员意识到要改变法律或政府政策是非常不现实的，所以他们用建设、私下销售小产权房来“维权”，因此尽管政府在大力发展公共租赁住房，而小产权房问题却一直无法得到彻底解决。
1.2 群众的安居需求强烈
由于公共租赁住房并不能取得房产所有权，有着根深蒂固买房置地思想的人群当其经济实力不能购买商品房时，小产权房便成了唯一的选择。尽管目前我国大力建设公共租赁住房，但正是由于所谓“安居”的这一硬性需求，致使小产权房在这种情况下还是屡禁不止。
目前，包括北京在内的各城市都在积极建设公共租赁住房，但很多地区无人问津，而小产权房却依旧存在且十分走俏。在购房置业的传统思想下，小产权房一直算是购房者们的“救命稻草”。
1.3 政府默许与公众违法现象
目前政府在大力发展公共租赁住房，而对小产权房采取的是放任或默许的态度。根据我国目前的政策与法律来看，小产权房是不允许存在的，由于政府在这一问题上表现出放任消极的态度，导致小产权房问题一直无法根本解决。小产权房问题的公众集体违法不仅使执法部门难以控制和解决，而且影响到公共租赁住房建设的全面展开。如何解决小产权房问题，公共租赁住房与小产权房如何对接、转化，已成为重要的研究课题。
2 小产权房向公租房转化的条件分析
小产权房是指在农村集体土地上建设的，销售给本集体经济组织以外的单位或个人的，没有取得合法房产证明的房屋。而公租房是指用来满足城市中等偏下收入人群住房需求的租赁性保障住房，它的主体不仅包括城市夹心层群体也包括城市最低收入人群。笔者认为二者具有转化可能性的原因分为以下几点。
第一，两者实际的用途功能相似。公共租赁住房的建设目的是解决城市夹心层群体的住房问题，核心是改善民生中的住房问题，为城镇中的中低收入群体提供住房保障。而小产权房在很大程度上也缓解了住房压力，尤其是城镇中下收入群体的住房压力。可以说，小产权房是公共租赁住房的补充，但其合法性应另当别论。
第二，两者都具有保障性。公共租赁住房与小产权房所承担的社会功能基本相近，都是保障民生，解决城市中房价颇高、住房困难的问题。但相比之下，小产权房并不是法律允许的，而公共租赁住房则是目前我国大力发展的一种保障性住房体系。它们具有相似性是因为公共租赁住房、小产权房与真正的商品房不同，它们无法作为一种投资项目。但公共租赁住房与小产权房都属于固定资产，两者都具有保值性。
第三，二者面向的群体具有类似性质。公共租赁住房与小产权房主要的购买与租赁群体是社会的中低收入群体。由于公租房没有产权，小产权房风险较大，社会中相对中等偏上的群体是不会选择购买的，他们往往是购买商品房的主力军。而公共租赁住房与小产权房的购买者基本具有相似性，都为社会中低收入群体，这就给小产权房向公共租赁住房转化带来了很大可能。如果能将小产权房与公共租赁住房联系在一起并进行对接，这样就能够解决小产权房大量出现而损害各方利益的现象，更能解决好中低收入群体的住房问题。
3 小产权房向公共租赁住房转化的经济分析
3.1 小产权房向公共租赁住房转化的供需模型分析