权大还是法大的问题争论了几十年,至今余波犹在。这里所讲的“权”,指的是执政的中国共产党、党的各级组织和各级党的领导干部;所讲的“法”,指的是国家宪法和法律。所以,“权大还是法大”争论的实质,是党和国家的关系问题:党在国家和人民之上,还是在国家和人民之中?党的决议、指示、纪律重于国家宪法、纪律,还是党的一切活动都要遵守国家的宪法、法律?
这是个重大问题。可以说,中华人民共和国成立以来,“权大还是法大”的问题始终纠缠不休。早在1954年,在以毛泽东为首的中国共产党的领导下,制定了新中国第一部宪法。但是历次政治运动尤其是“文革”使国家法治遭到严重破坏,国民经济濒临崩溃。灾祸教育了全党,更教育了受了许多迫害的老同志。他们在1979年末举行的党的十一届三中全会上,冲破阻挠,强烈提出民主法治的要求。以民主反对专制,以法治否定人治,这是一次划时代的冲击。
1982年9月举行的中国共产党第12次全国代表大会,以及同年12月举行的第5届第5次全国人民代表大会,先后制定了中国共产党新章程和中华人民共和国新宪法。这两部权威性的文件和有关领导同志的讲话,对党和国家的关系作了明晰的回答。
党的十二大政治报告宣告:“特别要教育和监督广大党员带头遵守宪法和法律。新党章关于‘党必须在宪法和法律的范围内活动’的规定,是一项极其重要的原则。从中央到基层,一切党组织和党员的活动都不能同国家的宪法和法律相抵触。”十二大党章首次规定的这一原则,十七大修改后的党章中仍然存在。当年主持党章起草的胡乔木,在1982年9月13日答新华社记者问中说:“党是国家和人民的领导力量,但它并不凌驾于国家和人民之上,党是在宪法和法律的范围内进行工作。”
1982年制定的宪法规定:“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为,必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”(宪法第5条)在我国宪法史上,这样的规定是第一次。彭真在《宪法修改草案报告》中说:“中国人民和中国共产党都已经深知,宪法的权威关系到政治的安定和国家的命运,决不容许对宪法根基的任何损害”;“中国共产党领导中国人民制定了新宪法,中国共产党也将同全国各族人民一道,维护宪法尊严和保证宪法实施。”
以上党章和宪法的规定、党的领导人的多次讲话,都明确无误地说明:党在国家之中,党在人民之内,法比权大,应无疑义。
【权大法大关系国家兴衰存亡】
为了说明问题,回顾一下我国制宪的历程是有益的。
中华人民共和国成立以来,先后制定过四部宪法,即:
一、1954年宪法,这是一部好的宪法,但因权比法大,施行没多久就废弃了。1967年8月5日,“中央文革”指使一伙人在中南海院内斗争刘少奇。刘少奇高举这部宪法,抗议说:“我是中华人民共和国主席,我要捍卫国家主席的尊严!你们这样做,是侮辱我们的国家!”但他遭受的是更粗暴的殴打。这不堪入目的一幕,记录了宪法的惨遭蹂躏和不受约束的权力的兽性。
二、1975年宪法,这是康生和“四人帮”一伙制定的,它限制和约束公民的自由权利,否定“公民在法律面前一律平等”,取消了国家立法机构,明文规定最高国家权力机关“在中国共产党领导下”,把地方各级“革委会”作为地方人大的常设机关,取消法院的民主审判原则,撤销检察机关……在当时“四人帮”篡党夺权的情况下,“党的领导”实际上已演变为“四人帮”统治人民的代名词。这是一部反民主的“宪法”。
三、1978年宪法,是在华国锋主持下制定的,存留不少“凡是”的痕迹,这里不多说了。
四、1982年宪法,是在党的十一届三中全会以后,清理“文革”错误,拨乱反正的思想基础上制定的。1982年以后,经过第七、八、九、十届全国人民代表大会讨论,通过提出修正案对宪法序言和10多个条文作了修正,但总的架构未变,因此,仍称为82年宪法,也即我国现行宪法。
笔者认为,现行宪法是建国后制定的一部最好的宪法,它至少具备以下三个特点:
一、它正确处理了党和国家、人民的关系,这是共产党执政的社会主义国家最需要重视解决的问题。82年制定的宪法,每一条都贯穿了党的十二大关于“党必须在宪法和法律的范围内活动”的原则,把以往宪法中凡不符合这一原则的规定或词句统统删除。例如:1975年宪法规定:“全国人民代表大会是在中国共产党领导下的最高国家权力机关”;1982年宪法则直截了当地规定:“全国人民代表大会是最高国家权力机关”。删去10个字,体现了与国民党和“四人帮”所鼓吹的“党权高于一切”划清界限。
再例如,1975年和1978年宪法都规定,公民的义务首先是“拥护中国共产党的领导”;而1982年宪法把公民的义务限在“维护国家统一,维护祖国安全”等方面,删除了“拥护党的领导”这项义务。本来,人民拥护中国共产党,是党和人民同生死,共患难,艰苦奋斗数10年结下的果实。如果用法律来硬性规定,似乎成为强制性的了,这不符合民主的原则。
再例如,1975年和1978年宪法条文中,多处出现“共产党领导”或“党中央”等字句,而在1982年宪法全文138条中,没有一处出现“共产党”一词,条文中提到的“各政党”、“各组织”,自然包括了最大的政党共产党和党的各级组织,不单独提共产党,体现了党在人民之中,党是人民的一部分,党和人民的平等地位。
二、宪法的一项重要功能,是调节国家权力机关和人民的关系,限制约束国家机关的权力。众所周知,对权力不加约束,必然出现腐败。1982年宪法对此设计了一套相当严密的规范,首先规定总的原则是国家的“一切权力属于人民”,人民行使国家权力的机关是全国人大和地方各级人大。各级人大都由民主选举产生,对人民负责,受人民监督。人大受人民的委托,产生行政机关、审判机关、监察机关,这些机关都对人大负责,受人大监督。宪法对国家的立法权、行政权、审判权、检察权都作了明确的划分。规定审判和检察机关都“不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。以上种种规定体现了权力分离和对权力的约束。彭真在《宪法修改报告》中指出“避免权力的过分集中”,这是制定宪法的一个本质要求。
三、1982年宪法的第三个特点,是给予人民广泛的民主自由权利。彭真在《宪法修改草案的报告》中特别强调,要“从政治上组织上保证全体人民掌握国家权力,真正成为国家的主人”;又说,要“从法律上和事实上,保证我国公民享有广泛的真实的自由权利”。为什么多处讲“真正的”和“真实的”?针对的就是“虚假的”和“伪装的”,就是反对任何权力在明里暗里侵犯公民的权利。
1982年宪法的以上三个特点,归纳为一点,即:必须正确处理权和法的关系,这也正是它和1975年宪法、1978年宪法的根本不同之处。
改革开放30年来,我国经济获得大的发展,也应归功于宪法的指导和护航作用。1982年制定现行宪法后,经过历届人大多次修改,规定实行社会主义市场经济,实行多种所有制经济共同发展,有力地推动了经济增长。但相对于经济体制改革,政治体制改革有所滞后,尽管在历年修改宪法中,充实了“保障人权”、“依法治国”、建立“法治国家”等内容。当前社会中存在的贫富悬殊,分配不公,权贵资本,政绩工程,贪污、腐化、浪费严重等现象,既是经济的,又是政治的。很多同志要求加快政治体制改革,否则必然阻碍经济的发展。这是邓小平同志早就提醒的。问题是时间过去那么多年,权大法大的问题仍有很多模糊的认识,如不解决必然阻碍进一步的改革。
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