新时期下行政法公正与效率的平衡
摘 要 党的十八大四中全会首次对依法治国展开了专题研讨，做出了加强社会主义法治建设的新部署，对于中国的法治建设具有里程碑意义。行政法治建设，基于其调整的社会关系的广泛性，与其执行实施的直观性，在推进依法治国的道路上扮演着不可替代角色。长期以来，行政法中公正与效率价值冲突的平衡问题始终是理论与实践中的难题。本文通过对公正、效率及其关系的分析，立足当代社会发展实践，对于二者的平衡与优先选择展开讨论。并对新型关系的实现提出解决设想。
关键词 行政法 公正 效率 十八届四中全会 法治建设 行政程序立法
作者简介：许月，大连海事大学法学院2012级本科生，海商法专业。
中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）01-020-02
一、公平与效率基于行政法的意义
行政法中所指的行政也称公共行政，即国家公权力机关对公共事务的组织与管理，是与立法司法并列的第三种国家职能。行政的目的是为了实现社会公正，即通过个人利益的分离、独立出公共利益，并对公共利益进行再分配，从而实现社会成员公平地占有利益。由此可见公平公正原则在行政法中的重要意义，行政主体在行政程序过程中应在参与者各方间保持一种超然和不偏不倚的态度和地位，不得受各种利益或偏私的影响。只有公平地进行分离、独立，公正地进行再分配，即公平行政， 树立起行政主体的公信力，保障行政相对方的权益，真正实现行政的目的。
效率起初是一个物理学上的专有词汇，是指用功与总功的比值。随着社会的发展，效率一词又引申出较为广泛的含义，应用于不同的领域。有学者将行政法中的效率定义为“国家行为（含设定组织或进行任何程序）的节约、合于经济的计算，一般指在特定目的之下的时间、人员 、财政等方面之节约。” 然而，笔者认为这是对行政法上的效率与行政效率的混淆。行政立法的根本目的在于规范行政行为，限制行政权力，从而更好地保障行政相对方的权益，维护公共秩序。很明显地，行政法中的效率概念应是行政主体与行政相对方共同作用的体系化的效率。而上述定义则过于片面，将定义的中心仅仅落在国家行为之上，只将国家行为的节约作为衡量效率高低的标准。因此，又有学者指出，上述的效率只是行政主体进行活动的效率即行政效率。 区别于行政法上的效率，是整体与部分的关系。
对于行政法上效率概念的混淆，也进一步导致我国对于效率提升的途径上也存在误区。我国在过去很长一段时间里过多地将精力集中在行政主体行政管理效率的提升上，而忽视了行政相对方对于效率提升的重要意义。“真理是最终价值”，基于行政法的本质与特点，行政作为国家职能的一种，将限制作为价值目标，离开了对于公众合法权益的保障，忽略了公平正义的实现，未达到行政目的，便可以看作是无效的行政。提高行政效率应当将实现满足公共利益，保障行政质量作为前提与基础。
二、行政法中公平与效率的关系
公平与效率二者是对立统一、相辅相成的。一方面，离开效率，谈公平的实现是没有意义的，此时是一种平均主义下的普遍的缺乏。离开了物质的保障，公众的权益也难以得到实现与满足。今年年初，海南省人大代表邢诒川在“晒”出了他经过调研，并结合他个人的真实经历制作的“行政审批长征图”。长达五页的A3纸张。图中详细地记录着一个投资项目从获得土地到办完手续，要经过土地获取、方案审查、工程许可等八个阶段，30多项审批，盖百余个章，全程最短也需经历272个审批日。如果哪一环节手续不全，材料不合格还要被打回重走流程，使得很多项目审批短则1年，长则3年。冗长的审批流程充分展现了的行政法中效率缺失，无疑是对国家资源的严重浪费。对于行政相对人而言，耽误的时间、损耗的精力更是难以弥补的，这都构成了对行政相对人利益的侵害。低效率的行政带来的真的就是高质量的公平吗？其实不然，行政效率的低下脱离不开认为的设卡。效率提升的关键其实不在于环节的减少，而在与不透明环节的缩减。如果真正做到阳光行政，对行政环节、内容进行公示，那么出于不正当利益的认为干扰因素自然减少。公平正义的实现自然带动了行政效率的大幅提升。
另一方面，“不患寡而患不均”，片面地追求效率而忽视公平，更是十分危险的。我国改革开放以来最大的经验教训就是以效率牺牲公平。现如今，在追求行政效率的背景下，许多执法机关为了提升效率而采取一定程度上对行政相对人的权益构成损害的行政手段。例如，钓鱼执法，是指行政相对人本没有违法的主观故意，却在行政主体的引诱之下做出违法行为。上海市為整治非法运营的黑车现象，曾采取“钓黑车”方法，由执法人员假扮遇到紧急情况或身患疾病的乘客，打同情牌拦截私家车，并最终抓获所谓的“黑车” 。这样的做法虽大大减少了黑车现象，但也使不少只是出于热心的私家车主为此被定为是黑车，挨了罚单。这样的做法表面上虽维护了社会秩序，但却实际上造成了社会公信力的丧失，加剧了道德滑坡现象，对于社会平稳运行埋下隐患。人民日报也曾经因此评论：钓鱼执法，危害猛于虎。作为执法机关，对于效率的追求如果不以正义价值为准绳，就与卢梭所讲的“最强者的暴力”没有区别。
三、新时期下公平与效率的平衡
“效率优先，兼顾公平”自十四届三中全会提出以来，作为一项基本原则指导着我国经济、分配制度、行政等各个领域的实践。效率超过了公平成为了我国重点提倡的发展策略。这一原则的提出背景是基于我国在建国初期长期实行计划经济。干好干坏一个样，很大程度上抑制了社会生产的积极性，导致效率的普遍低下，阻碍国家发展。改革开放后，为了摘掉贫困的帽子，亟需将提高效率摆在在更为突出的位置。邓小平同志提出“发展才是硬道理”。这样的价值选择更有利于大力优先发展生产力，带领人民摆脱贫困，提高综合国力，符合当时改革开放初期与社会主义初级阶段的基本国情。
改革开放几十年间，我国在经济政治文化法治等方面都取得了飞速的发展。然而，在新时期，新的社会背景下，新的社会问题也随之出现。一方面，社会差距拉大，体现在城乡差异，东西部差异，职业差距等等。另一方面，只重效率滋生的拜金主义，道德滑坡。公正的缺失也导致政府公信力的下降，人们自我实现的需求难以满足。与此同时，虽然说我国长期以来坚持“效率优先，兼顾公平”，但受多种因素影响，我国的行政效率并不高。行政立法欠缺成熟，行政机构设置分工不明确，多头执法，出现权力的交叉与空白。行政程序也过于繁琐，导致行政执法效率低下。我国历史上君主专制体制根深蒂固，对于行政的价值取向理解出现较大误区，行政主体的观念一段时间内没有得到矫正，导致行政手段与其目的的背离。