非政府公共组织公权力之行政法观照
[摘要]现代社会各种社会组织越来越多地参与社会公共产品的供给，分担社会的公共管理职能，这些非政府公共组织的成长，打破了国家垄断公共职能的格局，形成了介于市场与国家之间的调节力量，虽然非政府公共组织目前在我国仍存在一定程度的行政隶属性，但非政府公共组织行使公权力有别于传统的国家行政，因而，有必要结合我国实际研究行政法观照下的非政府公共组织之公权力，以推动公共行政的发展。
[关键词]非政府公共组织；行政主体；公权力；法律规制
[作者简介]王晓君，徐州师范大学法律系副教授，江苏徐州．221006
[中图分类号]13912．1 [文献标识码]A [文章编号]1004—4434(2007)02—0161—05
一、非政府公共组织之行政法视角
现代社会科学将社会组织分为政府组织、营利组织和非营利组织三大类，并依次称为第一、第二、第三部门。第三部门在现代社会异军突起，飞速发展，并且越来越多地参与社会公共产品的供给，从而形成介于市场与国家之间的调节力量，分担社会的公共管理职能，打破了全能政府模式，成为社会公共行政的承担者。
第三部门的存在由来已久，国外对其系统的研究始于20世纪70年代，在我国，这种研究近年随着公共行政的初步实践而兴起。第三部门的内涵和外延是什么，学界至今无统一认识，而对于第三部门中实际承担社会公共管理职能的组织也没有一个统一的概念来指称。这类新的半自治非政府组织因为处于公共组织与私人组织、政府与市场之间，人们又称其为社会中介组织；又因为相对于政府而言，这类组织是社会自我管理、自我约束的组织形式，也被称为社会自治组织、非政府社会公共体、非政府公共组织。这类组织一般包括行业协会、公共事业组织、社会团体、基层群众性组织等。
“社会中介组织”这一提法容易使人与市场主体之间以营利为目的的经济性、媒介性中介组织相提并论，而社会中介组织又的确包括两种组织类型：一是市场主体之间的中介；二是国家与社会之间的中介。我们这里仅探讨行政法领域的中介即第二类中介组织，因此对行政法领域的中介组织不宜笼而统之地冠以“社会中介组织”，以免混淆行政主体之中介组织与市场主体之中介组织。“社会自治组织”的表述既区别了这类组织与行使国家权力的立法、司法、行政机关，同时又反映了这类组织独立于政府的自我管理的特性，体现了这类组织“非政府”、“非市场”、“非营利”的共同特征，但却很难恰如其分地反映这类组织联系政府与社会的桥梁功能，以及管理社会公共事务的职能。我们将处于国家与社会之间、分担社会的公共管理职能、承担社会公共行政的组织冠以“非政府公共组织”。“非政府公共组织”之“政府”乃广义之政府，包括掌握立法权的立法机关，掌握行政权的行政机关和掌握司法权的司法机关。“非政府”明确了这类组织是不属于或不隶属于国家权力、司法、行政机关的组织。“公共组织”表明这类组织区别于营利性组织或私人组织，其成立基于公共目的，在一定范围内为社会或成员提供公共产品、公共服务，并在一定范围内拥有公共管理职能。 人们从管理学的角度对各类非政府公共组织有别于其他组织的共同特征进行概括，一般认为这类组织有六个特征：非政府性、非营利性、自治性、志愿性、公益性和正规性。笔者从行政法的视角，分析这类行使一定公权力并且可以与行政机关、被授权组织并列成为另一类行政主体的组织不同于其他组织的突出特征是其非政府性、公共性和自治性。
1．非政府性
非政府公共组织作为一种社会组织，它首先区别于国家机关、区别于政府，这一特性决定了它独立于政府的地位，具体体现在这类组织首先不属于政府序列，不隶属于各级政府，不受政府组织法的调整，而是根据其自身的性质接受不同于政府组织法的法律规范的制约。因此，这类组织的公权力也不是来自宪法或组织法。其次，这类组织的经费主要来源于成员交纳、募集和为社会提供公共服务的收入，而非政府财政拨款。当然目前我国具有公共管理职能的组织中的“全额事业单位”完全由政府财政拨款，但从这类组织的性质来看，随着改革的推进，国家会逐步减少财政投入在其经费总额中的比例，变完全的管理为监管，给这类组织更多的自主发展空间。也正是由于其非政府性，这类组织可以凭借其自由、灵活的特点，有些组织还可以凭借其专业特长，适应并有效地满足社会对公共服务多元化的需求，弥补政府功能的空白。
2．公共性
公共性包含公权力性、公益性两个方面的内容。非政府公共组织按不同类型各自有自己的成立宗旨、产生方式、运行规则，一般受私法调整。但它们通过法律授权、法律确认，或者通过制定契约行使公权力、管理公共事务，就同时具有了公权力性、公益性。公权力性是指这类组织拥有对一定范围内的公共事物进行管理的权力、非政府公共组织具有公益性，则是指这类组织为了服务于某些公共目的，为一定范围的人们提供一定的“公共物品”。非政府公共组织既然具有公共管理的职能，就不应该通过这种管理而营利，也就是说营利就不应具有公共管理职能。因此，非政府公共组织不能以营利为目的，即使在运行过程中有一定的收入和盈利，法律也应禁止组织成员分配这些利润，而是将其投入公益事业中，以体现其公共性的特征。
3．自治性
在世界范围内，19世纪中后期以来日渐繁荣的非政府公共组织，是随着社会公共事务的增加自下而上发展起来并进而得到政府的认可甚至扶持的。社会自身的需要是非政府公共组织产生的前提，社会自主推动、自发组合是非政府公共组织产生的模式。它们独立于政府之外，在内部实行自我管理，运行规则由其成员制定的章程决定，政府只对其在一定范围内监管，而不直接控制。这类组织的内部机构通常由成员推举产生。在我国，由于传统和历史的原因，政府职能过全、权力过大，导致社会自我组织能力低下，一些非政府公共组织最初的成立没能摆脱自上而下的政府干预，甚至非政府公共组织的职能只是政府职能的延伸。但我们可以预见未来的社会将是自我管理的社会，非政府公共组织是社会自我管理的重要主体，这一自我管理的组织自身的产生和存在完全由其成员自愿决定。自愿组成的非政府公共组织，在其内部自主为成员设定行为规范，约束成员的行为，这种在“特定范围内有效的契约性、自律性规范”是通过成员的自愿让渡，集合而形成独立于个体权利的公权力。换言之，非政府公共组织所行使的公权力代表了该组织成员的合意而不是任何外力，因此具有自治性，而不具有国家制定法之国家性、普遍性、强制性等特征。
二、非政府公共组织之行政主体地位
资本主义初期，人们崇尚经济自由，相信市场的调节作用，认为自由市场是经济生活的万能主宰，而最好的政府是管得最少的政府。19世纪末