行政督查法治化的现实问题、理论依据及路径研究
[摘要]行政督查是内部行政行为，行政法的本质要求行政督查权要接受法律的规范与控制，现代控权理念要求行政督查组织法与行为法并行不悖、缺一不可，法治行政要求行政督查符合法律优先、法律保留、职权法定、依法行政、权责统一原则，行政自制理论要求行政机关自觉通过内部行政法规范和控制行政督查权。现行中国行政督查的依据、职能、主体、程序及法律责任没有满足上述要求，行政督查尚未实现法治化。探索一条符合中国实际的行政督查法治化的路径势在必行。
[关键词]行政督查；内部行政行为：法治化
[中图分类号]D912.1 [文献标识码]A [文章编号]1006-0863（2015）02-0028-06
行政督查在中国古已有之，但作为正式制度，在我国起步较晚，对行政督查的研究尚属新兴领域，研究成果有限。最早对行政督查进行研究的是高小平[1]，其后有学者对我国行政督查的具体做法、问题、建议进行了研究。总体来说研究尚处于起步阶段，尤其是对于行政督查的基础性、本源性问题的研究仍处于空白状态。本文拟从行政法学的角度对中国行政督查法治化的现实问题、必要性、理论依据、框架、内容和基本要求等内容进行研究。以期探索出一条符合中国实际的行政督查法治化路径。
一、行政督查在我国的实践及其问题
行政督查作为一种现代政府内部的监察制度在不同国家有不同的形式。[2]在我国，督查机构一般为专门履行督查职能的政府办公厅（室）的内设机构、不具有独立的行政主体资格、权威不足；督查多以行政手段进行，上级机关和领导人员的“命令”、“指示”成为现实中督查工作的重点；行政督查在优化政府决策等方面的影响力十分有限。
（一）行政督查机构的设置和职能
国务院办公厅设置了专门的督查机构，即督查室。国务院组成部门督查机构的设置可分为以下三种情况：第一，明确设置督查机构，譬如外交部；第二，没有明确设置督查机构，但是在办公厅职能中明确了督查职能，譬如教育部；第三，既没有明确设置督查机构，也没有在部委办公厅职能中明确列明督查职能，譬如人社部。
省、自治区和直辖市均设有专门的督查机构，一般以“政府督查室”命名，属于政府办公厅的内设机构。市、县（不设区的市、市辖区）、乡镇人民政府的办公室即使没有专门的内设机构负责督查，该办公室也具有督查职能。县级以上地方各级人民政府职能部门的办公室是行使督查职能的机构。
督查职能主要表现为上级行政机关对下级行政机关贯彻执行上级重要文件、会议决定事项、领导人员重要批示情况的督促检查；对中央及地方各级党委有关本级人民政府或部门的重要方针、政策和重大决策、重点工作事项贯彻落实情况的督促检查；对人大建议、政协提案办理工作的督促检查等。
（二）行政督查的依据
我国行政督查的主要依据为政府内部文件。1999年中共中央办公厅制定公布了《关于进一步加强督促检查工作的意见》。2008年，国务院制定公布了《国务院办公厅关于进一步加强督促检查切实抓好工作落实的意见》。按照党中央和国务院的精神，各地区、各部门制定实施了相应的行政督查的规范性文件。笔者考察了各级人民政府制定的相关依据，皆为非法源形式的“其他规范性文件”，譬如《吉林省人民政府关于加强督查工作的若干规定》、《西藏自治区人民政府政务督查办法（试行）》、《长春市人民政府政务督查工作暂行规定》、《淮安市政府政务督查工作细则》、《北京市怀柔区人民政府政务督查暂行办法》、《咸阳市环境保护局政务督查工作暂行办法》等。
现行有关行政督查的其他规范性文件主要包括以下内容：行政督查的目的、基本原则、主要内容、机构设置、权力义务、基本程序、工作方式、组织领导、奖惩或工作责任。
（三）我国行政督查的问题及其根源
1.行政督查的依据有失规范
（1）现行规范性文件中非法源性红头文件数量过多，法源性依据缺位。没有统一的上位法依据，势必造成各地区、各部门各行其政、做法不一的督查工作局面。
（2）行政督查基本原则不统一、不科学。譬如甘肃省行政督查的基本原则包括：交办督查、分级负责、实事求是、讲求实效；吉林省行政督查的基本原则可概括为：实事求是、注重实效、协同动作；西藏自治区则以突出重点、领导授权、实事求是、注重实效、及时准确为行政督查的基本原则。其中不乏对行政督查具有指导性、概括性、综合性的准则原理，譬如实事求是、讲求实效。但有欠科学的所谓原则同样存在，譬如“领导授权”，与法治行政的要求相悖，易于导致“人治”弊端。
（3）有关行政督查的用语不规范、不准确。仅对行政督查，就有“政务督查”、“行政督促检查”、“督查”、“督促检查”等多种称谓，譬如《甘肃省人民政府政务督查工作办法》、《惠州市人民政府行政督促检查工作规则》、《吉林省人民政府关于加强督查工作的若干规定》、《云南省政府系统督促检查工作规则》。对于督查机构，则有“督查”和“督察”两种称谓，譬如辽宁省政府督查机构被称为“省政府督察室”，显然混淆了内涵和外延截然不同的两个概念：“督查”与“督察”，有失规范、准确。对于督查权力的来源规定不准确，譬如有政府文件这样规定：“经授权，督查机构主要就以下工作内容的落实情况进行督查……”，这与法治行政的“职权法定”要求相悖。
（4）督查机构设置不统一。国务院办公厅和省级人民政府办公厅一般均统一设置了督查室，但是县级以上地方人民政府对于督查机构的设置要求各地做法不一。譬如吉林省规定：“县及县以上政府办公厅（室）都应设立督查机构。省政府各部门必须有人负责督查工作。”西藏自治区则规定：“自治区人民政府办公厅督查机构承担自治区人民政府、自治区人民政府办公厅的政务督查工作。各地（市）行暑（政府）、自治区人民政府各部门、各县（市、区）人民政府办公室，承担本地（市）、本部门和本县（市、区）的政务督查工作。”由此可见，有的地区要求县级以上人民政府办公室均应设立督查机构，而有的地区则没有要求必须设置，督查职能可由政府办公室承担。