论我国行政赔偿范围的拓展与改良
[摘要] 行政赔偿肩负着宪法与行政法的双重期待，担当着控制行政权和保障公民权的历史使命，故自其诞生之日起就享受着广泛的关注与宠爱。而作为直接关乎着公民权之救济疆域的行政赔偿范围，依然偏安于其狭小的一隅，难以适应我国宪政发展需求。因此，有必要从立法例、行政赔偿的侵权行为范围、侵权损害范围三个方面入手对我国行政赔偿范围加以拓展，并进行制度性改良。期许通过此探究，对我国行政赔偿制度的完善有所裨益。
[关键词] 行政赔偿范围；立法例；侵权行为范围；损害赔偿范围
[中图分类号] D922.1 [文献标识码] A [文章编号] 1671—6639（2012）03—0022—08
引言
行政赔偿作为宪法与行政法的宠儿，也只是近代宪政的产物。在“君权神授”、“国王不会为非”[1]以及“绝对主权”等观念盛行的岁月中，行政赔偿根本不可能有栖身之所。伴随宪政理念的深入人心，人民主权的宪政思想得到普遍认同，行政赔偿才于19世纪末20世纪初，在公民权利与国家权利的博弈中逐渐赢得了生存的家园，并在人权保障的宪政诉求的推动下不断发展。但是，我国的行政赔偿制度由于受各种主客观因素的制约，并未能在法治浪潮中阔步向前，其范围、程序以及赔偿标准已与当下中国之法治发展、人权保障诉求相去甚远。在本文中，笔者仅试图就其中最受诟病的行政赔偿范围部分略表对其拓展和改良之拙见。通常言之，行政赔偿范围包括两个方面的内容：第一，国家对行政活动中哪些损害相对人的行为承担赔偿责任。第二，国家赔偿行政相对人在行政活动中所遭受的哪些损害[2]。也即可赔偿性的行政侵权行为的范围和行政赔偿侵权损害的范围。它体现了国家对行政活动的责任限度以及行政相对人的求偿范围。作为问责行政主体，让各种因行政权的运用所遭致的损害都能享受国家赔偿之行政赔偿范围，毋宁构成行政赔偿制度乃至国家赔偿制度的重要环节和核心内容。然而，“我国行政赔偿范围的规定，已经越来越不适应法治国家‘人权本位’的时代特征和国家公务中最大限度保障公民合法权益的时代精神”[3]。适应当下中国的政治改革、经济发展、法治发展的需要，完善我国行政赔偿范围的立法例；拓展行政侵权行为的可赔偿性范围——将抽象行政行为、行政不作为、内部行政行为、公共设施致害在行政赔偿范围中进行明确；扩充行政赔偿侵权损害的范围，已成为完善行政赔偿制度之必须。
一、行政赔偿范围立法例之改良
行政赔偿范围的立法例，也称行政赔偿范围的立法确定方式，即国家在行政赔偿立法中规定行政赔偿范围的方式方法。立法例的模式及内容是决定赔偿范围大小的首要因素。从世界范围来看，行政赔偿的立法例主要有三种：一是概括式，是指国家赔偿法对于行政赔偿范围采取概括规定的方式，不具体列举赔偿事项。这种立法例所规定的赔偿范围极广，凡是符合国家赔偿法规定的行政赔偿事项，都可以要求赔偿[4]。日本即是采取该种方式的典型代表，如日本《国家赔偿法》第1条第l项规定：行使国家或公共团体公权力之公务员，就其执行职务，因故意或过失不法加害于他人者，国家或公共团体对此应负赔偿责任；第2条第1款规定：因道路、河川或其他公共营造物之设置或管理有瑕疵，致使他人受损害时，国家或公共团体对此应负赔偿责任。二是列举式，也即国家赔偿法对于行政赔偿范围采取列举式的规定方式，具体规定行政赔偿的事项。凡是没有列举的事项，不在行政赔偿范围之内。如法国的行政赔偿范围是通过判例式来确定[5]，也即是一种判例汇集列举的方式。三是混合式，是采用概括式与列举式并用的方式规定行政赔偿范围，这是世界上大多数国家都采用的方式。如美国、英国、瑞士等国家都是采用这种既有列举性条文的详细规定又有概括性规定条款的立法方式。
概括式的立法例尽管对行政赔偿的范围有着很宽泛的规定，但是却缺乏明确性，具体的赔偿范围都需要从抽象的规定中去提炼，因而失之具体的操作性，很容易在实践中引起纷争。而列举式的立法例又难免会陷入“挂一漏万”的困境，也并不利于公民权益的保护。我国《国家赔偿法》借鉴外国的经验选择了第三种混合式的立法例，根据《国家赔偿法》第3—5条的规定，具体而言其采取的是一种列举式的肯定﹢概括式的肯定﹢列举式的否定﹢概括式的否定的立法例。应当说，混合式的立法例还是比较科学的，“这样规定，既吸收了概括式避免‘挂一漏万’的长处，又兼顾了列举式明确赔偿范围的具体类型的优点。因此，概括式与列举式相结合的并用式立法仍是一种较佳的立法选择”[6]。而有些学者在否定我国所采用的立法例的同时，主张应当以“肯定概括式为原则，否定列举式为例外”的模式扩大行政赔偿范围[7]。我们认为，这种观点是不贴切的。且不说在我国法官以及行政执法人员的素质还有待提高的情势下，用所谓的肯定性概括性的方式规定，只会为恣意的裁量权进一步提供温床，给公民增加更多的讼争之累。更重要的是基于公共利益的考量，在实际操作中即便是否定性的列举也很难做到完全列举，难免会被扣上诸如“法律规定的其他情形”这样的规定，最终仍存有概括性的否定。在这种情境下再加之肯定事项的模糊，更会使得公民权利之赔偿救济陷入困境。并且在我国，自“依法治国，建设社会主义法治国家”被上升到宪法的高度加以确认以来，公民对法治有了更多的希冀与期待。因而，法律规定上的相对明确，对中国这样一个法治发展中国家而言，更有利于养育公民对法律的信赖。若仅仅只是抽象式的概括性原则宣告，公民只会在五花八门的诠释中丧失对法律的认同。
故而，笔者认为，我国目前《国家赔偿法》上所采取的立法例还是比较科学的，现下需要做的不是颠覆，而是完善。这种完善主要应体现在两个方面：一是肯定方式上的完善。行政赔偿范围的立法例中，肯定式的列举和概括体现在《国家赔偿法》第3条和第4条的规定中。第3条宣称：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有以下侵犯人身权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利”；第4条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有以下侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利”。很显然，立法所肯定的赔偿仅仅限于对公民人身权与财产权的补救，而在无处不在的现代行政实践中，对公民权利的侵害已远远超出了“人身权”与“财产权”的范畴。基于权利保障的需要，应当剔除“人身”或“财产”这样的限定语，直接规定“有下列侵犯公民权利情形之一的，受害人有取得赔偿的权利”。然后，再对典型的侵害行为进行列举，对目前尚未遇到的未尽事项进行概括规定。另一方面是对否定或者排除事项的完善。原则上排除性内容应当采用明确的列举方式，即便需要兜底性的概括，也得进行细致的说明。也即，否定事项只得属于与行政权的运用行为无关的以及确因国家利益或公共利益的需要而予以豁免的，否则都应给予公民相应的赔偿救济。并且对国家利益、公共利益的范围得有个较明确的界定，而不能让其成为诸多行政侵权行为的庇护神。