论土地资源立法中的法益保护
摘要：鉴于土地资源的稀缺性，通过法律手段予以保障向来是资源立法的历史传统。但是工业化进程的加速使得土地资源所遭受的破坏日趋严重，原先局限于保障土地资源所有权、使用权的民法法益和保障土地资源管理秩序的行政法法益均不足以应对当前的生态危机和环境危机。因而，对土地资源违法行为犯罪化和刑罚化成为国际资源立法的趋势，通过确立土地犯罪的刑法法益，并且逐步将关注重点从土地资源的财产利益转向生态利益代表了土地资源立法的未来趋向。
关键词：土地犯罪，法益转向，生态利益
中图分类号：F293文献标识码：B
文章编号：1001-9138-（2016）09-0036-43收稿日期：2016-06-22
1 问题之提出
土地作为人类赖以生存和发展的最重要物质资料，其基础性、战略性地位不言而喻。因此，马克思指出：“土地是一切生产和一切存在的源泉”。纵观我国改革开放以来，在追求经济增长和注重环境保护的协调平衡方面存在不少遗憾，因此尽管我们的经济发展成果显著，但是所付出的环境代价也极为沉重。而在这些环境代价之中，由于土壤的自净能力较弱，其危害期较之污水废气等更为漫长，而且土壤污染的修复却绝非易事，它将更大程度上依赖于技术成果的运用和经济上的高投入，因此对于土地资源的破坏更具有潜在性、隐蔽性和滞后性的特点，导致人们关注甚少，而一旦爆发就危害严重。
近年来涉及土地资源破坏的事例俯拾皆是，笔者挑选其中两则具有代表性的案例作为例证和分析对象。其一是天津港爆炸事故：2015年8月12日深夜，位于天津市滨海新区的瑞海公司危险品仓库发生火灾爆炸事故，本次事故对爆炸中心区及周边局部区域的大气环境、水环境和土壤环境均造成了不同程度的污染。由于水体的自净能力和大气运动都有助于缓解水污染和大气污染所造成的影响，因而在环境保护修复方案中，重点在于对爆炸核心区污染土壤的处理。最终的治理方案是将这些污染土壤转运到异地处理，并移运新土加以覆盖，以便在原址上修建海港生态公园。其二是常州毒地事件：2016年4月18日，常州外国语学校被曝光有多名在校生疑似因化工厂污染地块施工而中毒，引发了广泛的社会关注。事件的起因在于学校新址距离化工厂原址仅仅相隔一条马路，且该污染地块的修复工作尚未完成。该地块的土壤修复方案同样是换土，将已被污染的土壤运走，再从别处寻得好土来填埋覆盖。正是在换土施工过程中，出现了有毒物质的扩散，导致周边地区部分污染物超标近10万倍，才使得本应延期迁址的学生们在进驻新校区后，出现了多名同学中毒的异常症状。
这两则事件均指向了同一个问题：在土地资源的开发和保护中必须小心谨慎，尤其是针对遭受工业污染危害的土地资源，绝不能对其经济利益利用殆尽之后，再放任其危害人们的生态利益。这实际揭示了在面对生态危机和环境危机困扰之时，对于土地资源的立法保护应该面对新问题、关注新情况，实现必要的法益转向，在立法保护目标上从关注土地经济价值的保护和土地权属管理秩序转向为对土地资源生态利益的保护，不再纠缠于短期的、次要的经济利益，而是要宏观的、长远的维系土地生态系统正常运转。
2 我国土地资源保护的立法概况
作为国家构成的必备要素，土地向来被视为统治领域的象征，因而对于土地资源予以法律保护有着悠久的历史传统。伴随着社会文明的发展演进，人类对土地价值（包括土地的存在价值、使用价值、经济价值和保护价值等）的认识渐趋深刻明晰，因而对于土地资源的法律保护也在不断摸索中更加科学合理。当今世界各国在土地资源立法中基本上均从民事法律、行政法律和刑事法律等多个角度多个层面构建出立体的法律保障体系。
我国对土地资源的立法保护在相当长的一段时间内主要依靠民事法律和行政法律的调整与规制，真正通过刑法介入规制土地资源犯罪时间并不长。从立法进程来看，新中国建立以后，封建的土地私有制转变为社会主义的土地公有制，因而以往处于核心地位的土地所有权确认归属问题逐步为土地使用权的审批、流转以及用途改变的监管等问题所取代。这一时期的土地资源保护立法，如1953年的《国家建设征用土地办法》、1982年的《国家建设征用土地条例》、1988年的《土地复垦规定》、1989年的《环境保护法》、1991年的《水土保持法》、1996年的《矿产资源法》等，虽然提及构成犯罪的要依法追究刑事责任，但是大多仅限于在行政立法的层面以政策手段予以保护，对于土地资源的刑法保护尚未引起足够的重视，因而即便是在1979年刑法之中也并未规定有关土地犯罪的罪名。
改革开放带动了市场经济的迅速发展，土地资源的经济功能日益受到重视，在利益驱动之下，非法批准征用土地、占用土地，非法低价出让土地使用权，非法转让、倒卖土地使用权，非法占用耕地等严重违法行为破坏了国家土地管理的相关法律制度，此时单纯的行政手段已经不足以遏制各种严重的土地违法犯罪，引入刑罚手段、追究刑事责任可谓势在必行。尽管在1986年通过的《土地管理法》中尚未规定违反该法的刑事责任，但在1988年修正时分别在第48、49和54条就上述土地管理中之违法犯罪乱象规定了涉及贪污、受贿、敲诈勒索、盗窃财物、煽动闹事等行为的刑事责任；继之于1989年颁布的《城市规划法》中，规定了城市规划行政主管部门工作人员如果因为玩忽职守、滥用职权或徇私舞弊而构成犯罪的，需要依法追究刑事责任。与之相类似，在上述所罗列之行政法律中也规定有追究相关土地犯罪刑事责任的条款，这些散见于附属刑法之中的规定，为刑法修订中对于土地资源犯罪的总结和提炼做出了积极的尝试和探索，对于完善土地资源犯罪颇有益助。
1997年新刑法修订时将《土地管理法》中有关刑事责任的规定进一步予以明确化和具体化，首次设置了土地犯罪的相关罪名，即第228条非法转让、倒卖土地使用权罪；第342条非法占用耕地罪；第410条非法批准征用、占用土地罪和非法低价出让国有土地使用权罪。另外，《刑法》第六章第六节破坏环境资源保护罪和第八章、第九章中的部分罪名也可能会涉及到土地资源的保护与管理，因此从广义上来说，也可以划归为土地犯罪的立法范畴，如重大环境责任事故罪、环境监管失职罪等。2000年最高人民法院发布了《关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》对于司法实践中遇到的问题又进行了具体的细化和解释。其后，2001年的《刑法修正案（二）》将非法占用耕地罪修正为非法占用农用地罪，使得刑法对土地占用的保护范围从耕地扩展至耕地、林地、草地、农用水利用地等农用地；2011年的《刑法修正案（八）》对重大环境污染事故罪进行了修正，删除了“致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的严重后果的”的要求，降低了入罪门槛。