辽宁省海洋开发生态保护的制度设计
[摘 要]长期以来我国海洋资源的破坏以及海洋生态的治理修复缺乏强有力的调控手段，海洋生态保护机制缺位。海洋生态保护是公民环境权益认知的内在诉求，辽宁省作为海洋大省可以从海洋生态补偿及海洋生态关闭两个方面建构海洋开发生态保护制度体系。
[关键词]海洋开发；生态；保护
[中图分类号]D935 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2013）04 — 0057 — 02
一、海洋生态保护——公民环境权益认知的内在诉求
公民环境权益认知的内在诉求是从公民认知视角考察现行环境侵权。现行海洋生态保护机制沿袭了传统环境保护机制，是其应用在海洋生态领域的拓展。我国宪法确认了保护公民合法的私人权利和利益的基本原则，这一原则适用于环境法，为公民环境权益保护制度的设立提供了宪法上的依据，也就是说，我国海洋生态环境的保护应以保护公民实体法上的权利和利益为宗旨。从人类社会发展的历史来看，环境破坏问题时常与社会经济文化发展密不可分，而海洋生态破坏问题通常与沿海工业发展密切相关。以2010年7月16日辽宁省大连中石油国际储运有限公司原油罐区输油管道发生爆炸，造成原油大量泄漏为例，石油泄露仅破坏了沿岸海洋生态环境，显然没有直接损害他人，但是由于海洋自身流动性及人类生存依赖于生态环境，沿岸海洋污染也直接影响到他人的利益。因此，遭受破坏的海洋环境必然会导致他人拥有清洁环境中生存的权利或利益受到损害。所以，海洋生态保护机制需以保护受害人为核心，在此基础上构建相关法律机制。〔1〕
考察辽宁省海洋生态保护机制，其最终的目的要使公民的环境权益受到保护。海洋生态环境保护机制是通过行政、法治的途径实现海洋生态破坏的救济。在行政管理领域，海洋生态保护机制是一种社会制度，如果说政府是海洋生态保护机制的制定者、实施者，而社会公众则是评判者。海洋生态保护机制的制定与实施必须以保障和救济公民受损的环境利益为目标，公民对于现行机制的认知也决定了其对于现行机制的评价，进而决定了当其自身环境权益遭受侵害时，是否选取现行机制。从法治角度来看，海洋生态保护制度的建立应依照现行法律规定，实现依法建制，有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。因此，现行海洋生态保护机制的建立需要从公民环境权益的认知视角来考察，同时也体现了公民自身环境权益保护意识的内在诉求。
二、辽宁省海洋生态保护制度的具体构建
（一）海洋生态补偿制度
海洋生态补偿是保护或改善海洋资源环境的一种手段和机制，具体指海洋使用人或受益人在合法利用海洋资源过程中，对海洋资源的所有权人或为海洋生态环境保护付出代价者支付相应的费用，其目的是支持与鼓励保护海洋生态环境的行为。〔2〕海洋生态补偿包括三个方面的内容：一、对海洋环境本身的补偿——即生境补偿和资源补偿，例如，为了恢复和改善海洋生态环境、增殖和优化渔业资源，建设人工鱼礁、设立海洋自然保护区等；二、对个人、群体或地区因保护海洋环境而放弃发展机会的行为予以补偿——例如，对支持海洋渔业减船转产工程、实施渔船报废制度、退出海洋捕捞的渔民给予补贴等；三、将破环海洋环境的行为予以制止，或者让海洋环境保护成果的“受益者”支付相应的费用，使其经济活动的外部成本内部化——例如，对征收海域使用费、自然保护区保护管理费、渔业资源增值保护费等。
目前我国还没有单纯以海洋生态补偿为内容的法律法规，立法部门已经制定的许多涉及海洋生态补偿的法律法规均是涵盖在其他法律法规中。〔3〕由于海洋生态补偿、生态恢复、生态赔偿等方面的内容具有独特性、技术性，在某些涉海法律、法规以及部门规章中加以规定不能根本上解决海洋生态补偿的现实问题。在海洋生态补偿的地方立法中，2010年6月12日山东省财政厅、省海洋与渔业厅联合发布《海洋生态损害赔偿费和损失补偿费管理暂行办法》（以下简称《办法》）。该《办法》是我国第一部海洋生态补偿办法，填补了我国在海洋生态补偿和赔偿制度方面的空白，其中确定了“用海必补、损害必赔”的生态补偿原则，规定今后除了养殖用海暂不纳入赔偿补偿范围外，凡实施海洋工程、造成海上溢油污染、未经批准的围海填海、随便向海里倾倒垃圾等造成海洋污染、生态损害的行为，一律要进行补偿或赔偿。辽宁省与山东省隔海相望，同为海洋大省，可以借鉴山东省的《办法》，制定辽宁海洋生态补偿地方法制。
辽宁省海洋生态补偿制度建议如下：
第一，生态补偿制度在海洋生态保护中的应用。从内容上来讲，现有的生态补偿政策主要有：排污收费制度、伏季休渔制度、渔民转业转产政策、限额捕捞制度、捕捞许可证制度、人工放流、海洋自然保护区、建设人工鱼礁、保护湿地。这些补偿政策具有片面性，只能解决生态保护中的单一性问题，不能完全适用于海洋生态补偿。基于海洋生态系统这一复杂的系统，要着眼于整体从宏观角度出发，才能根本实现海洋生态补偿的最终目标。因此充分利用现有生态补偿政策，设计专门的海洋生态补偿制度。
第二，健全海洋生态补偿政策法律体系。目前我国还没有单纯以海洋生态补偿为内容的法律法规，立法部门已经制定的许多涉及海洋生态补偿的法律法规均是涵盖在其他法律法规中。海洋生态补偿的立法现状无法应对海洋生态补偿的实践需要，只有把海洋生态补偿提升到应有的法律高度，从立法上重视起来才能实现生态补偿的目标。在国家层面法律对海洋生态补偿没有专门立法的情况下，辽宁省可先行探索生态补偿的地方立法。辽宁省立足区域海洋开发特点，从辖区内海洋生态系统服务功能可持续性角度出发，研究出台专门的海洋生态补偿地方法律文件。
第三，完善海洋生态补偿的管理体制。目前，我国海洋管理由多个部门进行，海洋生态补偿必然涉及这些部门的利益，除此之外也关系着海洋功能区划和经济社会发展大局，因此需要设立一个综合性的海洋管理机构，专司海洋生态补偿各项工作，沟通协调各方利益，对海洋生态补偿的公共政策实施进行监督和评估。同时必须实现海陆联动，实行控制陆源污染和海上污染两手都要抓、两手都要硬。