新中国成立后，土地改革成为年轻的共和国所面临的一个重大任务。
到1950年6月，全中国业已完成或基本上完成了土地改革的地区约有农业人口1.45亿（总人口约1.6亿），尚有约2.64亿农业人口（总人口约3.1亿）的地区没有进行土地改革。
毛泽东说：“这是中国人民民主革命继军事斗争以后的第二场决战。”
此时，形势已发生了根本变化，中国共产党已从一个革命党转变为执政党。新区的土改在政策上要不要有所改变，成为党的领导人所考虑的一个大问题。
而关键的问题，是如何对待富农。
毛泽东提出不动富农
中国的富农，人数虽然不多，在农业经济中也不占重要地位，但在土地改革中对它实行什么样的政策，对农村其他阶层，特别是中农，影响很大。
在解放战争时期的土地改革中，虽然“五四指示”规定，一般不变动富农的土地，应使富农和地主有所区别，但这个规定并没有真正得到贯彻执行。
这主要是因为，仅仅没收地主的土地，并不能满足农民的土地要求。所以在土改复查时，各地实际上对富农多余的土地财产也采取了没收的政策。
1947年9月全国土地会议通过的《中国土地法大纲》，提出要将富农与地主加以区别，但又提出了执行彻底平分土地的方针，富农的土地自然被平分。因此，解放战争时期的土改实际上采取的是消灭富农的政策。
对此毛泽东曾做过这样的解释：“冲破《五四指示》是群众的行动。离开政治形势讲问题讲不清楚。生死存亡，这边是贫雇农、中农、城市小资产阶级，那边就是国民党、地主、帝国主义，那时候富农就对你那么好？所以那时是不能提出中立富农的口号的。”
1949年11月，毛泽东在中央政治局会议上提出，江南土改时，要慎重对待富农问题，要把对地主和对富农分为两个阶段进行。
12月4日，毛泽东在中央政治局会议上再次讲到了富农问题：“因为这次土地改革工作是在与资产阶级合作的条件下进行的，同以前在战争期间与资产阶级隔绝的情况下进行是不同的，所以需要更加谨慎。”
这次会议两天后，毛泽东登上北去的专列，前往苏联访问。在访苏期间，毛泽东就土改中的富农问题向斯大林作了通报。斯大林建议，把分配地主土地和分配富农土地分成两个较长的阶段来做，在法令上，不要肯定农民分配富农多余土地的要求。
1950年3月，毛泽东结束了对苏联两个多月的访问回国。此时，毛泽东和中共中央对新形势下如何处理富农问题已有了初步设想，但并没有立即作出决策，而是决定广泛听取各中央局和省、市、区党委的意见。
3月12日，毛泽东致电有土地改革任务的各中央局、分局负责人，提出不动富农，征求他们的意见。
毛泽东对为什么要保存富农经济提出了三点理由。第一是土改规模空前，容易发生过左偏向，如果只动地主不动富农，则更能孤立地主，保护中农，并防止乱打乱杀。第二是过去北方土改是在战争中进行的。“战争空气掩盖了土改空气，现在基本上已无战争，土改就显得特别突出，给予社会的震动特别显得重大，地主叫唤的声音将特别显得尖锐。”如果暂时不动富农，待到几年之后再去动他们，政治上更有主动权。第三是现在已经形成了和民族资产阶级的统一战线。而民族资产阶级是与土地问题密切联系的。暂时不动富农，就能稳定民族资产阶级。
毛泽东要求各地对这个问题加以讨论，将赞成和反对的意见收集起来迅速电告中共中央，“以凭考虑决策”。
征询意见的电报发出后，各地纷纷复电中央，都赞同保存富农经济、在政治上中立富农的政策。
中共福建省委测算出，不动富农可使打击面从10%缩小到5%。同时，不动富农土地，在一般地区对贫雇农影响不大。福建省委对此作了典型调查：一个村，如动富农土地，贫雇农每人分地2.2亩；不动富农土地，分地1.9亩。另一个村，动富农，分地2.4亩；不动，分地2.08亩。
各地表明赞成态度后，中共中央决定将保存富农经济的政策公布于众，并于4月20日电告中南、华东、西北三个中央局：从现在起，即可向群众口头宣传土改中不动富农的土地和财产，以稳定富农的生产情绪。
4月26日，中共中央发布的《庆祝五一劳动节口号》更是向全国公开宣布：“在今年秋冬实行土地改革的地方，将地主土地分配给无地少地农民，并同样分给地主一份；在土地改革中坚决联合中农，不动富农的土地财产。”
争议焦点：动不动富农出租地
虽然各地对中立富农的总政策没有不同意见，但在动不动富农的出租地的问题却出现了分歧。
华东局、西北局、华北局认为，不动富农的土地财产，应当包括富农的出租地；中南局和东北局认为，富农的出租地还是要动为好。即使在同一个大区中，各省委、区党委的意见也不尽相同。
各地动富农出租地的理由，主要是仅靠没收地主的土地和公地，不能满足贫雇农的土地要求；不动的理由则是动了不但社会震动大，而且也解决不了问题。贫雇农的困难可以通过发放贷款、扶持生产、社会救济等方式加以解决。
当时，党内的民主空气是很浓厚的，毛泽东本来是主张暂时不动富农的出租地，但他认为对这两种意见都有展开讨论的必要，乃选择有代表性的电报，转发各中央局继续研究。
在主张动富农出租地的意见中，中南局第三书记邓子恢是其代表；在主张不动的意见中，华东局第一书记饶漱石是其代表。由于1950年秋后第一批土改的新区主要是中南和华东，所以毛泽东对邓子恢和饶漱石的意见都很重视。
邓子恢详细论述了必须动富农出租地的理由：江南各省土地情形，已不像大革命以前那样集中。特别是老苏区及其周围，更加分散，地主富农土地只占1/3左右。如连富农的出租地都不动，则雇贫农所得，要少20%以上。据湖北调查，要少30%。同时，由于划阶级界限难明，许多中小地主有可能混到富农中农中来，更缩小了没收范围。这样，就不能解决贫雇农土地要求，其结果会使贫雇农积极性减低，有些地方甚至土改运动也搞不起来。
他认为，如果对富农的财产与自耕地不动，只动其出租部分，对富农中立仍可做到；相反，如果连出租地都不动，富农也不会相信中共会始终准其保持这种非分之财，从而怀着不安情绪，这对中立富农反而有害。
另外，如果现在不动，致农民分地不多，过一两年后再动，那就将影响生产，中农也会发生“割韭菜”的疑虑。而且，如果不从法令上去规定，而让农民自己起来动，就容易乱，不如明令规定动富农出租地为好。
4月30日，毛泽东将邓子恢的电报转发给了饶漱石，征求饶漱石的意见。他阐述自己的观点：“鉴于富农出租地数量不大，暂时不动这点土地影响贫雇农所得土地的数量也不会大，现在我的意见仍以为暂时不动较为适宜。”
他要中南局和华东局根据各自的意见，起草一个土改法令草案，以便在即将召开的中央会议上对照讨论。
审议《土地改革法》草案
中共中央决定将关于土地改革的这些不同意见拿到七届三中全会上讨论。
1950年6月3日至9日，中共中央在北京召开七届三中全会。这是中国共产党执政后召开的第一次中央全会。
毛泽东向全会作了书面报告《为争取国家财政经济状况的基本好转而斗争》，报告中提到了对富农的政策问题。他指出，我们对待富农的政策应有所改变，即由征收富农多余土地财产的政策改变为保存富农经济的政策。
6月6日，毛泽东又作了《不要四面出击》的讲话，指出土地改革的艰巨性。
同一天，刘少奇在会上作了关于土地改革问题的报告。对于动不动富农的问题，他提出一个公平性的问题请大家考虑。
他举例说，一个人有40亩土地，全部出租，是地主，他的土地就应没收。可是另一个人，有90亩土地，40亩出租，50亩不出租（自耕和雇人耕种），划作富农。如果他出租的这40亩不动，同前一个人比较起来，就有些不公平。