摘要：土资源数量剧减、结构失调、质量下降严重威胁着我国的土地资源安全。法律制度供给不足、协调性太差、权益保护不到位及责任有违本益相当原理是土地资源安全风险的法律根源。土地资源安全的法律保障机制应包括机制构成的有效搭配机制、权责义的分配机制、调整手段的综合机制以及市场调节与政府干预的合作机制。因此，利用土地资源安全法律保障机制原理进行建章立制才能有效保护我国的土地资源安全。
关键词：土地资源安全；法律保护
中图分类号：D912.301
文献标识码：A
文章编号：1671-0169(2011)04-0056-07
一、土地资源安全风险
土地资源安全是指一个国家或地区可以持续地获取、并能保障生物群落(人类)健康和高效能生产及高质量生活的土地资源状态或能力。究其内涵，它除了体现数量、质量、结构、均衡和价格五方面的含义外，还具有粮食安全、经济安全、社会安全和生态安全等含义。目前，我国耕地及可利用的土地数量进一步萎缩，土地的质量降低，土地的生态进一步恶化，它们是我国土地资源利用不可持续的体现。
(一)耕地数量剧减
首先，随着工业化、城市化的不断推进，我国的耕地数量从1998年的19．45亿亩下降到2008年的18．25亿亩，呈逐年呈递减趋势。
其次，耕地面积减少的幅度远远超过全国土地利用总体规划所确定的目标。以1996年为基础的第二轮全国土地利用总体规划曾确定，2000年的耕地保有量为19．4亿亩，2010年为19．2亿亩。但事实上在2005年，全国耕地只剩下18．31亿亩。
再次新增建设用地占用耕地比例过大。比如，2006年新增建设用地493．5万亩，其中新增建设用地占用耕地388．5万亩。
(二)耕地质量明显下降
“我们的很多耕地，至少1／3的耕地，拿到欧洲和美国去都不是‘耕地’，因为质量太差。土地质量下降主要源耕地占补平衡过程中补充的耕地质量不过关以及原有优质土地被污染。如跨地区补充耕地时，常用的方法是毁林开荒、陡坡垦殖等，不但使补充的土地质量不过关，而且使西北土地沙漠化、西南石漠化不断加剧。土地污染主要是指土壤中某些有害物质超出正常含量，而致使土地的生态功能弱化以及土地的生产力降低。土壤污染主要体现为面源污染、点源污染及其两者的结合。据调查，目前全国受污染的耕地约为1．5亿亩，污水灌溉污染耕地3250万亩，固体废弃物堆存占毁200万亩，合计约占耕地总面积的十分之一以上。根据《人民日报》披露的《中国耕地质量等级调查与评定》，全国耕地质量平均等别为9．80等，等别总体偏低。
(三)土地资源结构失调
土地、矿产、水、动植物、渔业、湖泊、湿地、草原、森林等自然资源在结构分布上存在不协调。围湖造田、退耕还林、湿地消失等是土地资源结构明显不协调的体现。据报道，上世纪50年代，湖北面积百亩以上的湖泊有1332个，其中面积5千亩以上的湖泊322个；由于大规模围湖造田及近年来房地产开发、倾倒垃圾、工农业污染等，全省现有百亩以上湖泊仅为574个，比上世纪50年代减少56．9％。同时省水利厅发布的《湖北省水资源质量通报》披露，对六大湖泊进行水质监测，水质为二类的1个，三类的2个，四类的1个，五类的2个，其中3个为中营养状态，3个为富营养状态。湖泊面积的减少、水质下降，不仅导致水生态环境被破坏，而且导致水资源与土地资源、渔业资源、微生物资源等资源之间的生态结构失调。
二、现有土地资源安全风险法律克服之实然分析
土地资源安全存在如此多的隐患，与法律保护不足有着紧密的联系。
(一)土地资源安全保护的制度供给不足
制度供给因素对土地资源安全的影响极大，它主要表现在制定土地资源开发、使用与消费的法律、法规上。目前我国对土地资源安全保护法律体系构成如表1所示。
虽然，我国的土地资源安全保护的立法在根本大法、法律、行政法规及规章及司法解释各个效力层次上有所建树。在水土流失、土地沙漠化、土地固体废弃物污染、农药化肥等化学品污染、大气污染、水污染、土地破坏以及耕地保护等方面，我国已有综合性和专门性的法律法规及环境标准。但是，综合性的法律法规及环境标准只将其土地资源的某个方面纳入保护的范围，因而与土地资源基本法相比，对土地资源安全的保障力是有限的或者因其不是主要任务而被忽略。在土地盐碱化、潜育化、土地资源安全预警与应对等方面，我国也没有专门性法律法规。我国土地资源基本法缺位及土地资源专门法不健全极不利于土地资源安全的保障。因此，我国对土地资源安全的法律制度供给是无法与土地资源安全的保障要求相匹配的。
(二)现有法律制度的协调性太差
现有土地法律制度的协调性差，主要体现在土地资源管理权限不清、土地规划的统领性较差等方面。
1．土地资源管理权限不清。1998年九届人大一次会议第三次全体会议表决通过关于国务院机构改革方案的决定，由地质矿产部、国家土地管理局、国家海洋局和国家测绘局共同组建国土资源部。按照机构改革方案的说明，新组建的国土资源部的主要职能是：土地资源、矿产资源、海洋资源的规划、管理、保护与合理利用，以及地质环境的治理和保护。同时，《土地管理法》第5条规定土地主管部门负责土地的管理和监督工作，此处的“土地”限于狭义。而且，制度将房屋所有权、林地使用权、草原使用权、湖泊水面使用权与土地产权管理分割加以登记管理；将湖泊资源管理权赋予湖管局，渔业执法和渔业资源保护权赋予水产局和渔政局，湿地资源保护权赋予林业局。这必然会出现土地资源管理政出多门的不协调现象。相比较，美国采取广义的土地概念克服了此问题。1997年《联邦土地政策和管理法》规定了国家土地管理局的基本职责：代表国家对城乡土地的利用与保护实行统一规划管理；除直接管理联邦政府拥有的土地外，并统一管理全国的森林、河流、沼泽、珍稀动物、自然保护区和地表以下所有的矿产资源、水资源。因此，为了保障土地资源安全，我国法律应借鉴美国的土地管理法规定，将广义的土地资源管理权限授予国土资源部。
2．土地规划的统领性较差。土地利用总体规划从土地供需平衡的宏观层面调整各类用地结构和数量。城市规划是对城市空间布局和城市形态的总体设计。可持续发展要求土地利用总体规划统率城市发展规划，然而现行法律制度设计并非如此。首先，二者分属处在同一级别的隶属同一人民政府的国土资源部门及规划部门，不存在土地利用规划约束城市发展规划的问题。其次，城市规划依据《城市规划法》来制定并保障实施，而土地利用规划是放在《土地管理法》中作为一个章节加以规范的，这就使得土地利用规划在城市发展规划面前显得底气不足，由缺乏权威性的土地利用总体规划来协调