新型城镇化进程中农村宅基地退出的困境及对策分析
摘 要：在新型城镇化快速推进的背景下，如何推进城镇化，农民如何进城是我国亟待解决的问题。越来越多的农村人口流入城镇，城镇化的发展也在面临日益激化的人地矛盾，城镇发展土地资源非常紧张。同时，流入城市的农户原有的宅基地闲置情况普遍，宅基地的使用存在粗放、缺乏统一规划、 “空心村”现象突出、使用面积超标等问题，土地资源并没有被高效利用。在以城乡统筹、节约集约的为核心的新型城镇化的背景下，如何即能满足城镇快速发展的土地需求，又能有效的集约利用农村土地，宅基地退出是关键。
关键词：新型城镇化；农村宅基地；退出
2018年，中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》中提出探索宅基地的所有权、资格权、使用权“三权分置”改革，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。改革原因在于现行宅基地制度存在的问题日益突出，每年有大量农民离开农村、离开土地，人口大量迁移，农村出现大量农房、宅基地常年闲置。
宅基地是农村的农户或个人占有、利用本集体所有的土地用作住宅基地，包括农村居民居住的房基地及其附属设施用地。宅基地是供居住房屋的载体，是“家”的物质形态，是农民“安身立命”的保障。据统计河南省农业人口从2010年-2015年减少715万人，全省超过1600万的农村户籍人口常住城市，而留在农村的宅基地该如何处理是许多进城农民牵挂的问题。将闲置宅基地退出，并让与集体组织，重新作为耕地，或用途变更为其他建设用地是 盘活农村闲置土地资源、提高土地利用效率、缓解城镇人地矛盾，保障城乡一体化进程稳步推进的基础。如何构建科学合理的农村宅基地退出机制，已成为深化农村土地制度改革，提高农村土地利用效率的重要议题。
一、新型城镇化进程中农村宅基地使用现状
1、缺乏统一规划、使用粗放
在河南省内大多数村庄的建设过程中，受我国传统农业生产方式和自然经济运行的影响，大多数房屋建筑都是村民在宅基地上自主建造，宅基地建设布局混乱，造型各异、功能简单、质量参差不齐，村内路窄巷小，交通不便；同时，村庄缺少统一规划相应的供水、供电、排水、绿化、交通等配套设施，目前河南农村多数没有统一的排污系统，生活垃圾随意丢弃、生活污水随处排放，农民的生活环境较差，距离“美丽乡村”的目标还有很大差距。
2、宅基地闲置严重
据我国城镇化进程的分析资料估计，到2025年，全国累计将有3.35亿左右乡村人口转移进城，平均每年1675万人左右，每年将有25.13万m2的农村宅基地可能闲置不用。这些都说明我国农村宅基地的闲置、浪费是十分严重的。据统计，到2016年底，武汉全市1902个行政村，农村房屋73万套，其中长期空闲的农房占到15.8%。在河南，一个216户的村庄，常年闲置的农房和宅基地有46户。大量的农房和宅基地闲置，任其破败是一个很大的浪费。
3、面积超标问题突出
根据我国土地法的相关规定，农民一户只能拥有一处宅基地，而且作为集体土地，农户宅基地的使用多是无偿使用。参照各省的土地管理条例，各省虽都确定有宅基地面积标准，但各地情况不同，宅基地面积标准差异较大。具体实施过程中，各村委会根据村庄规划和本村的实际用地情况，确定本村宅基地的面积标准。但是在现实中却普遍存在“一户多宅”、 “一户一宅”面积超标问题。在房屋建造过程中普遍出现 “不占白不占”、“贪多贪大”的现象。
二、新型城镇化进程中农村宅基地退出的困境
1、制度障碍引发“寻租”乱象
在制度層面，在农民宅基地使用权的流转层面法律处于悬空状态，现有宅基地退出制度缺乏明确的补偿主体和补偿标准，政府征地“低价进，高价出”，农户的宅基地权益受损现象比较普遍。在河南省的一些地区和部门，在农村宅基地审批和使用的监督管理中，出现了一些政府部门和相关负责人不作为，官商勾结、刻意压低农户补偿标准、私吞挪用专项补偿资金等以权谋私的现象，这极大地挫伤了农户退出农村宅基地的积极性。这些乱象往往造成农户不认可宅基地退出的补偿标准，在退出过程中出现一些极端行为来阻碍了农村宅基地退出工作进行。
2、农民退出意愿不强
据调查，在河南，影响农户宅基地退出意愿的阻力因素有农民年龄、房屋建造成本、退出补偿标准等；年龄较低、宅基地较早退出、月生活成本増加较高的退出者对宅基地退出满意度越低；年龄较大、原有住房面积较大、原有住房使用年限越长的退出者对宅基地退出满意度越高；农一代（四五十年代出生的农民）离土出村、外出务工经商，但对家乡饱含深情，仍然会选择落叶归根，很少愿意退出宅基地，也想把宅基地留给下一代。“农二代”更关注进城后的城市融入问题和城市福利待遇问题，具备基本的保障后进城人员才能无后顾之忧地放弃农村宅基地。特别是耕地征用后利益“剪刀差”已经引发很多农民与村集体、政府、投资开发商的矛盾和冲突以及彼此的不信任。作为长期以来农民的“安身立命”之所，在宅基地退出及补偿问题中很多人持不信任和观望态度，宁愿宅基地长期闲置也不愿意主动退出。
3、缺乏统一补偿标准
从宅基地退出的具体实践来看，各地方根据不同情况实施的退出补偿标准不尽相同。第一，货币补偿，是最常见的方式，即按照原宅基地面积给予一定数额的货币补偿，让农民可以“带资进城”。但目前我国并没有出台关于宅基地退出补偿的具体规定，退出的补偿标准一般是各地方政府一般常见的城市经济条件较好的城郊地区补偿的较多，偏远地区的、经济基础薄弱的地区补偿较少。第二，补偿楼房。农民集中主导由地方政府新建的楼房中，大多数是安置房，发生的多数是地方政府强制执行或者村民集体投票同意。第三，平等置换商品房，置换同等面积商品房，是对农民最有利的方式也是最愿意接受的方式，但具体置换商品房的价格、地理位置等也没有具体的规定，具体都是需要农户与政府之间进行利益博弈。在调研中发现，农民的退出意愿不强跟补偿标准间有很强的关联性。