浅析钻井平台油污损害赔偿立法的完善
摘 要：发生在2011年的渤海湾溢油事故，暴露出我国油污损害赔偿制度的严重缺陷。本文在分析国际公约、国内立法及钻井平台法律属性的基础上，对钻井平台油污损害赔偿的立法完善提出建议：在立法形式上，应修改《海洋环境保护法》，在其确立的框架下制定具体规范钻井平台和船舶油污损害赔偿问题的《油污法》；在制度内容上，应加大行政处罚力度，建立强制责任保险制度和损害赔偿基金制度，并通过保障受害者的知情权等为其民事求偿提供支持。
关 键 词：钻井平台；油污损害赔偿；渤海湾溢油事故
中图分类号：D922.638 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2013）06-0103-06
收稿日期：2013-04-02
作者简介：刘力菲（1990—），女，山东潍坊人，南京财经大学国际法研究生，研究方向为国际经济法学；刘腾（1963—），男，山东潍坊人，潍坊技师学院副教授，研究方向为海商法学。
随着陆地石油开采日趋紧张，海洋成为了世界石油资源的重要接替区。中国是海洋油气大国，拥有丰富的待开发海洋油气资源，从1982年开始，我国在海洋石油勘探方面加快了对外合作的步伐，通过引进资金和技术，积累了大量经验，如今我国的海洋石油工业已经达到了国际先进水平。然而，相比海洋石油工业的快速发展，规范钻井平台在开采作业中造成的污染损害赔偿问题的法律制度的发展却相对缓慢。石油进入海洋后，污染持续性强，扩散范围大，不仅易造成巨额经济损失，还对生态环境带来了严重威胁。为保障海洋生态环境安全，促进我国海洋石油勘探工业的健康发展，及时立法以防止污染，保障受损害者得到赔偿并使环境得以恢复则显得十分重要。
一、国际公约关于钻井平台油污损害的规定及评析
鉴于海洋石油污染的跨国性和全球性，国际社会陆续制定了一系列调整海洋油污污染的公约，根据公约的内容可将其分为两类：一类是有关防治污染的公约。如1982年的《海洋法公约》、《防止船舶污染国际公约》、《国际油污防备、响应和合作公约》等；另一类是有关污染损害赔偿的公约。如《国际油污损害民事责任公约》、《设立国际油污损害赔偿基金国际公约》等。
（一）有关油污防治的公约
1982年的《联合国海洋法公约》第194条规定，各缔约国有义务采取措施防止、减少和控制来自用于勘探或开发海床和底土的自然资源的设施和装置的污染，特别是为了防止意外事件和处理紧急情况，保证海上操作安全，以及规定这些设施或装置的设计、建造、装备、操作和人员配备的措施。该公约是一个框架式公约，它为海上油污损害的规制提供了立法基础，但具体的防止和控制油污损害的可操作性措施，还有待于进一步用全球或区域级国际规划和国家措施加以补充。
1973年通过的《防止船舶污染国际公约》与其1978年公约议定书合称为《1973/1978防污公约》，是目前在防止船舶污染方面比较全面的且具有拘束力的国际公约。公约序言中明确提出其宗旨是“消除在各种作业过程中可能排放石油、化学品和其他有害物质引起的海洋污染，尽可能减少包括固定或漂浮的钻井在内的船舶因碰撞或搁浅而意外泄露的石油数量”。公约第2条规定：“船舶系指在海洋环境中运行的任何类型的船舶，包括水翼船、气垫船、潜水船、水上艇筏和固定或浮动的工作平台。”明确将钻井平台纳入了船舶的定义中。这在当时远洋石油作业国际法规制暂显缺失的情况下，具有填补漏洞的作用。[1]（p56）但是，该公约的内容主要涉及防止污染的技术性规定，缺少有关污染损害责任和赔偿的相关规定。
1990年的《国际油污防备、响应和合作公约》是目前规范平台海洋污染的最重要的一部国际性法律文件，其宗旨是为防止和减少海洋污染而建立的一个全球性或区域性合作机制。公约适用于包括钻井平台在内的船舶、近海装置、海港和油装卸设施，它要求船舶和港口或石油处理设备中的岸上设施配备石油污染应急计划，并要求国家和地区对石油泄漏的防备、响应和合作准备应急计划。
从上述分析可以看出，虽然有关防治海洋污染的公约大多将钻井平台纳入其调整范围，但其内容都只限于海上钻井平台防污染和安全管理的技术性规定上，对于油污损害责任和赔偿问题涉及较少。仅有完善的防范措施规定，并不足以防止一切海洋油污损害事件的发生，在做好预防的同时，完善油污损害赔偿的相关法律制度至关重要。
（二）污染损害赔偿公约
1969年《国际油污损害民事责任公约》（简称为《民事责任公约》）是关于石油污染损害赔偿的最主要的公约。而1992年的议定书和2000年的修正案已分别于2000年和2003年起对我国生效。公约第1条第1款将船舶的范围界定为实际装运散装油类货物的任何类型的海洋船舶和海上船艇，将海上石油钻井平台排除在了调整范围之外。
1971年的《设立国际油污损害赔偿责任基金公约》（简称为《基金公约》）经其1992年议定书修正后，构成对1992年《民事责任公约》的补充，其对我国香港地区具有拘束力。根据该公约，设立了“国际油污损害赔偿基金”，对不能在《民事责任公约》下得到全部和充分赔偿的受害人提供补充赔偿。遗憾的是，公约下“船舶”的范围仍不包括钻井平台等海上装置。
《民事责任公约》和《基金公约》所建立的油污赔偿体系，使油污受害者在遭受船舶造成的油污损害时，能够得到较充分的赔偿，然而它们并不能解决钻井平台造成的油污损害赔偿问题。随着海洋油污损害类型的多样化，根据这两个公约建立起来的油污损害赔偿体系也应随着人类技术的进步做出调整。
综上可以看出，国际公约在适用上仍存在一定的局限性：一是将钻井平台纳入其调整范围者寡；二是受“涉外因素”的制约，即便现有公约经过日后修改建立了完善的钻井平台油污损害赔偿体系，也因我国在处理民商事国际公约与国内法的关系上，附以“涉外因素”的条件限制，[2]（p316）导致公约只能适用于具有涉外因素的钻井平台造成的油污损害赔偿问题。此外，也并不是所有国家都加入了有关公约，像美国这样的海洋大国，则长期游离于《海洋法公约》以及由《民事责任公约》和《基金公约》构成的国际法体系之外，公约的适用范围非常有限。可见，单凭加入相关的国际公约，还不能解决钻井平台油污损害赔偿的全部法律问题。因此必须从我国国情出发，建立起完善的船舶污染损害赔偿机制。