国外如何用法治守护金融消费者的权益
【摘要】我国金融行业的发展相对西方滞后，因此对于金融消费者保护还需不断改革和完善。通过对美国、英国和日本的金融消费者权益保护的法治实践进行探讨，并分析比较其在金融消费者保护方面的特色制度，可总结和归纳出其中对我国具有启示性的相关法律规范和实践。
【关键词】金融消费者保护 法治实践 监管机构 【中图分类号】F833/837 【文献标识码】A
美国：金融消费者保护局主导的金融消费者保护
次贷危机发生后，美国政府发布了《金融监管改革：新的基础》白皮书，对美国的金融监管体制提出了批评，认为对金融消费者的保护不到位是引发次贷危机的重要原因之一。为此，奥巴马政府制定并颁发了《2010年华尔街改革和消费者保护法》，又称为《多德弗兰克法案》，该法案最大的贡献就是设立了独立且统一的金融消费者保护监管机关：消费者金融保护局（CFPB）。CFPB负责“依照联邦金融消费者法律对金融产品或服务的供应或提供者进行监管”。
首先，采取强硬的立法与执法措施。鉴于CFPB的独立地位以及被授予的权限范围，其他联邦监管机关很难否决CFPB所制定的限制规定。具体包括：第一，规则制定权。金融保护局管理、执行《联邦消费者金融法案》，局长可在认为是必要或适当的情况下，制定规则、发布命令和指引。第二，监督管理权。CFPB监管范围广泛，所涉及的被监管者是“直接或间接提供消费者金融商品或服务的任何人，或向前述之人提供重要服务或代其处理相关交易的任何人”。第三，调查执行和诉讼权。CFPB可以对合并资产超过100亿美元的银行与信用合作社、与房贷有关的金融机构、大型债务催收公司以及大型消费者资料申报机构等进行检查和执法。
其次，注重对消费者利益的维护与救济。第一，开展“购买前须知”（Know Before You Own）计划。基于金融消费者在掌握信息方面的劣势地位，CFPB重点关注抵押贷款、信用卡交易和学生贷款，并根据《多德弗兰克法案》的相关条款要求，设计出合同范本。第二，加强与公众互动，开展多项消费者教育活动。积极与公众进行交流和对话，以此了解和掌握原有监管机关和监管活动的不足和缺陷。第三，积极应对消费者投诉，消费者可以通过多种渠道进行投诉。
英国：以金融行为局为主的金融消费者保护
英国在金融危机之前施行的是以金融服务局（FSA）为主的金融消费者保护体系，金融危机之后，英国政府进行金融监管改革，成立了金融行为局（FCA），继承和发展FSA的相关行动计划：
对金融消费者实行差异化保护。在金融消费者保护方面，FCA设定具体标准进行分类，实行针对性极强的差异化保护。对金融消费者而言，获取真实有效的信息是进行自我保护的重要方面。为了保障金融消费者在金融交易中能够作出最适当的选择，FCA对金融服务机构提供信息的适当性和有效性进行必要的监督。
金融巡视员服务公司（FOS）以非诉讼方式处理金融消费者争端。FOS是依据《金融市场与服务法》要求、由FSA设立的专门处理金融消费者对金融服务机构投诉争端的机构。它的主要使命就是通过调解或仲裁解决金融纠纷。那些经济能力欠缺的金融消费者可以免费求助FOS解决金融纠纷，FOS秉承的原则是公平、独立，是典型的小额纠纷解决机制。
消费者金融教育及金融行业自律机制。金融危机后，英国金融服务局成立了专职开展消费者教育工作的“消费者金融教育局”。除此之外，英国政府更是将金融知识教育纳入到学校教育体系当中。在行业自律方面，《金融服务机构守则》是英国金融行业自律性的守则，金融服务机构守则标准委员会（Banking Code Standards Board）承担着督查金融服务机构是否遵循该守则的职责。
日本：独具特色的金融争议处理机制
日本在2008年次贷危机中受到的冲击没有英美两国那么严重，究其原因，主要在于日本持续不断地在金融消费者保护方面的努力。自20世纪90年代以来至今，根据本国国内金融市场发展的实际并接轨国际金融市场的需求，日本启动了三次金融改革计划。在金融危机爆发前就已经建立了以《金融商品销售法》和《金融商品交易法》为主的金融消费者保护法律规范。《金融商品销售法》迈出了统合金融行业的第一步，《金融商品交易法》又统一了金融消费者保护规则。在此过程中，强化了金融消费者的地位和权利，逐步加强对金融消费者的保护。日本的金融法治改革的终极目标是形成一部横向、统括性的《金融服务法》，以全面、完整地保护金融消费者的权益，并切实维护本国的金融市场稳定和发展。该法将涵盖金融市场的几乎所有要素，涉及监管机关及其职责、纠纷解决机制等联动机制，并考虑到金融机构破产退市对于金融消费者的不良影响，因而特地为保护金融消费者形成的“安全网”等（具体图示如下）。
次贷危机后，日本建立起了独具特色的ADR（Alternation Dispute Resolution）纠纷解决机制。一方面优化了本国的金融环境，另一方面对于金融消费者的保护又大大加强。日本《金融商品交易法》对ADR纠纷解决机构的资质认证有非常明确而严格的规定，并确立了相应的检查和监督制度，以确保公平公正及效率。金融消费者有自主选择权，以决定是否启动ADR机制。金融ADR纠纷解决程序涉及到单纯意义的消费者对于金融服务机构的产品或者服务的不满而进行投诉，也有平时所指的金融纠纷。
国外实践对我国金融消费者保护的启示
次贷危机后，世界主要发达国家和地区致力于对金融消费者的保护，并基于此目标对本国的金融监管体制都进行了不同程度的改革，制定专门的金融消费者保护法律规范或者完善现有的金融行业法律规范。其共性主要体现在以下几个方面：一是监管理念强调政府的干预，体现为“软父爱主义”，并将消费者利益列入监管优先范围，摒弃了以往的将消费者保护放在次要位置的观念。二是在监管模式上，双峰监管成为共识，考虑到金融消费者保护的专门性，建立一元的金融消费者保护监管机关成为主流。三是监管目标在提倡“买者自负”的同时强调“卖者有责”，要求金融监管机关应当对金融服务机构的商业行为进行有效监管，更应该对消费者获得信息的行为进行保护。四是在纠纷解决机制方面都不断进行创新，尤其是推广诉讼外金融纠纷解决机制，以提高金融纠纷解决的效率和公平，让金融消费者可以通过简便快捷的渠道解决金融纠纷。最后，各国都非常重视金融消费者的教育问题，并予以法律保障。消费者金融素养的不断提高，不仅能够从源头上杜绝一些金融纠纷事件的发生，而且对一国金融行业的稳定和可持续发展具有积极作用。
因此，在我国今后的金融改革中，关注金融消费者保护应该是金融监管的重要目标之一，尤其是对于金融消费者重要权利的保障，例如知情权、救济权和受教育权。关于金融消费者的教育问题不应仅仅停留在学者呼吁的层面，更需有相应的法律法规，落实相关金融服务机构和金融监管机关对金融消费者教育的义务。日本和中国同属儒家文化圈，其在学习欧美的基础上制定的金融法律体系值得我们更进一步的研究，对于我国将来制定金融消费者保护法有很好的参考价值。当前很多学者极力呼吁构建专门独立的金融消费者保护监管机构，鉴于英、美两国在这方面有着良好的经验积累和实践基础，我国可以斟酌考虑，但在进程上不应操之过急。此外，从金融全球化和长远战略来看，我国势必要系统地进行金融法治改革，一些制度和措施已经初见端倪。金融市场稳定关系到国计民生，金融消费者权益的法律保护体现了中央政府贯彻的“人本”和“法治”理念。
（作者单位：渭南师范学院教育科学学院）
【参考文献】
①董裕平：《多德-弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》，北京：中国金融出版社，2010年。
②常健：《英国金融巡查员制度（FOS）：法律发展与特点评析》，《法律科学》，2013年第2期。
责编/张寒 美编/宋扬 王梦雅（见习）