开发性金融与农村金融市场效率研究
摘 要：农村金融制度缺陷导致市场失灵与政府失灵（即“双失灵”）同时存在，是造成我国农村金融市场效率低下的根本原因。解决我国农村金融市场效率低下的问题，必须先破解“双失灵”这一约束。开发性金融凭借重建市场、重建制度的特殊运行机制，通过发挥政策性引导、开发性扶持、引领整合不同融资方式等途径，促进农村金融市场依次开放，逐步建立有序竞争的多层次农村金融机构体系，实现农村金融市场效率的稳步提高。
关键词：开发性金融；农村金融；双失灵
中图分类号：F830.6 文献标识码：A 文章编号：1000-176X(2009)06-0062-05
一、引 言
改革开放30年来，尽管我国农村金融服务已明显改善，但农村金融依然是我国金融体系中的薄弱环节，农村金融市场效率低下的问题仍然没有从根本上得到解决。首先，金融机构数量减少，部分地区还存在金融服务空白，农村信贷需求满足程度低。据统计，2007年末全国县域金融机构的网点数为12.4万个，比2004年减少9 811个，全国仍有2 868个乡（镇）没有任何金融机构，占全国乡镇总数的7%［1］。在中国1.2亿个有贷款需求的农户中，只有50%的农户从金融机构取得贷款，大部分农户是通过民间渠道获取资金，这与农业的基础地位、农村对国民经济的贡献极不相称。其次，农村资金缺口巨大，农村资金大量通过金融渠道流向城市。我国农业信贷资源总体缺乏，有关部门在分析投资者行为特征、预测农业发展趋势的基础上，根据建立的计量经济模型，2001—2007年我国农业资金缺口由373.29亿元上升到777.87亿元，缺口程度由 4.74%上升到 6.26%，并呈逐渐上升之势［2］。与此同时农村金融空洞化，由于四大国有银行县以下金融机构的加速撤并，以及对农村地下金融的打击和邮政储蓄的涌现，使得中国农村平均每年有800亿元左右的资金从农村向城市虹吸。我国是世界上最大的发展中国家，13亿人口中有8亿左右生活在农村地区。“三农”问题是我国政府最关心的问题。建立健全农村金融服务体系，对于推动农村经济发展，保持农村长期稳定，缩小城乡贫富差距，构建和谐社会具有重大意义。制约当前我国农村经济发展的一个关键的症结是农村金融效率低下问题。历经多次改革的农村金融效率依然低下的深层次原因是什么？如何化解农村金融市场的低效率问题，从而使它摆脱农村发展的短板地位？这是关系到中国农村能否进一步加快发展的重要命题。
二、研究综述
对于我国农村金融市场效率低下的深层次原因，学者们从不同方面进行了深入的研究。我国大多数学者基于爱德华•S.肖和罗纳德•I.麦金农的“金融抑制理论”，从市场失灵的角度研究我国农村金融效率问题，结合金融抑制理论和我国农村金融市场的发展情况，把我国农村金融市场存在的金融抑制分为供给抑制、需求抑制、供给型和需求型抑制共存三种类型。何广文、宋立、谭秋成、冯兴元等主要集中于金融供给主体和金融环境方面探讨金融供给约束，认为正规金融机构支农弱化、长期压制非正规金融机构，金融环境残缺不全，农村经济基础薄弱，金融法律环境不完善，社会信用体系不完善。需求抑制论主要关注农业和农户的需求特征导致的金融抑制。高帆认为，农业较高的自然风险、农产品较明显的市场风险、土地制度的制约、较低的农村市场化程度抑制了农户的生产性借贷资金需求［3］。马晓河、蓝海涛认为，农户的融资需求不足，一方面是农村商品化程度低，货币化程度低导致的自然需求不足；另一方面是制度供给短缺导致的需求性金融抑制［4］。张杰等学者从供给和需求两个方面剖析农村金融市场。张杰从我国农贷制度变迁的长期历史视角，指出中国的农村信贷市场长期以来是一种非生产性市场。在正式信贷市场上受到约束的农户也就是那些在生产信贷市场上需求得不到满足的农户，他们不能期望在非正式信贷市场上得到满足。这种市场分割刻画了中国农贷供求结构的最主要特征［5］。田力认为农村地区受到了金融的供给约束和金融供给受到了农村经济的需求约束，以及中国农村经济体制和农村金融体制的双重制约［6］。殷本杰对建立在不完全竞争理论基础的金融约束进行了深入的研究，提出了有选择性的、市场化的政府干预理论［7］。张杰、尚长风对政府是否介入持有谨慎的态度，认为政府干预要以农村经济现状与制度结构的现实需求为基础，否则政府的干预与初衷将会背道而驰［8］。杜彪根据诺思的国家与制度变迁理论，分析了中央政府和地方政府在农村金融制度变迁中扮演的角色。指出现有农村金融制度安排主要是这两大利益主体博弈的产物，而农户作为利益相关者却不能参与其中，这种不完整的利益博弈机制必然导致农村金融制度安排的残缺［9］。
笔者认为，从我国农村金融市场来看，农村金融制度不完善是我国农村金融效率较低的主要原因，它体现为在农村信用中市场失灵和政府失灵并存。在我国农村金融市场上，“市场失灵”与“政府失灵”交错作用，尤其是政府对农村金融不恰当的干预不仅未能有效弥补市场机制的缺陷,相反还加剧了农村金融市场失灵。结果使得农村金融市场竞争缺失，资金缺口扩大，农村金融效率日益低下。一些学者也持有同样的观点。周立认为，由于农村金融市场存在四大基本问题：严重的信息不对称、抵押物缺乏、特质性成本与风险、非生产性借贷为主，使农村金融市场自然发育状态下出现“市场失灵”和“负外部性”，需要政府介入。但政府介入后，又往往以正式金融制度取代非正式金融制度，进一步恶化农村融资环境，又带来了“政府失灵”。两大“失灵”，使得农村资金的非农化成为常态［10］。潘理权等指出由于市场机制的先天缺陷和政府干预的后天失调而导致农村金融受到抑制，从而不能有效发挥金融促进农村经济社会发展的现象［11］。
三、我国农村金融市场效率问题的原因分析
1.农村信用社寡头垄断下农村金融市场竞争不充分
农村信用社处于农村金融最基层，网点众多，这些都赋予了它得天独厚的垄断条件。1998年以来，四大国有商业银行共撤并了6万家左右县及县以下网点机构，分支机构总量减少的比例平均在39%左右，而县及县以下区域退出的分支机构的比例高达95%。四大国有商业银行的主动撤退，自然形成了农村信用社在农村金融市场的独占地位。没有经过任何博弈与竞争，农村信用社不劳而获取得了农村金融市场的控制权。但是，农村信用社的垄断地位不是市场自然形成的，实质上更多是由于政府对农村金融的一种强制性制度安排，主要体现为对农村信用社的政策扶持与对民间金融的限制与压制。
在国有商业银行逐渐退出农村金融市场的同期，农村信用社由于本身制度缺失所带来的困境, 已是危机重重，农村信用社亏损挂账已经远远超过其实际资产。在市场化改革的引导下，农村信用社仍留在农村金融市场显然并非它的本意，而主要是政府对农村金融的一种制度性安排。道格拉斯•C.诺思在《经济史上的结构和变革》中指出：政府在提供制度时，它不仅要追求自身效用最大化，同时它还是不同利益集团的均衡者［12］。如果政府控制下的所有金融机构撤离农村金融市场，政府就失去对农村金融市场的控制，从而失去了获取垄断租金的来源。更重要的是，政府还失去与广大农户进行沟通的一条最为重要的桥梁，也就很难扮演利益集团均衡者的角色，这些不良影响不仅是经济上的，可能更多还是政治等诸多方面。显然，政府不可能放弃对农村金融市场的控制，农村信用社便成为其控制农村金融市场理想的工具［9］。针对农村信用社的绩效问题，中央政府连续推出的1996方案、2002方案、2003方案、2004方案等，都是以农村信用社改革为中心，努力使之成为合作制金融机构和支农主力军。