行政机关负责人出庭应诉制度的实证分析
[摘要]行政机关负责人出庭应诉是指在行政诉讼中，作为被告行政机关的负责人应当亲自参加行政诉讼各项程序。通过对上海铁路运输法院实施集中管辖行政案件将近一年半时间的司法实践考察，对行政机关负责人出庭应诉进行实证分析。行政机关负责人出庭应诉的现实功能在于：有效化解行政争议，提高行政执法水平和有助于节约司法资源三方面。然而一个全新制度想要完全的落实，仅靠一个条文还不够。当前，配套措施的不完备，导致司法实践中行政机关负责人出庭应诉制度出现一些困境：出庭率较低具体表现为整体出庭率低、正职出庭率低、被告级别越高出庭率越低和复议维持共同被告中复议机关出庭率低;负责人以各种原因来规避出庭应诉，导致不出庭原因泛化和负责人不出庭司法责任的缺失，导致法院不能通过强有力的手段来落实负责人出庭参加诉讼。为了使负责人出庭应诉制度充分实现其应有的功能，需要明确负责人必须出庭案件的范围，不出庭说明理由制度的构建和不出庭责任的强化三方面来完善。
[关键词]行政机关负责人;行政诉讼;出庭应诉
[中图分类号]D90[文献标志码]A[文章编号]1000-8284（2019）01-0068-05
2015年5月1日新的《行政诉讼法》开始实施，起源于地方司法实践，并带有浓厚中国特色的行政机关负责人出庭应诉得到构建。在《行政诉讼法修正案（草案）》“三审”过程中，关于行政机关负责人出庭参加诉讼的这个规定，无论是在立法目的还是具体内容上，都引起了比较大的争议。新的《行政诉讼法》实施已有两年多的时间，当时争议的一些情况在司法实践中也开始凸显。因此，选择比较有代表性的上海市铁路运输法院进行实证分析。2016年7月1日开始，上海市的静安、虹口、普陀、长宁四区一审行政案件集中到上海市铁路运输法院，使得铁路运输法院审理案件的数量比一般基层法院要多。这就为实证分析行政机关负责人出庭参加诉讼提供了一个比较全面的素材。
数据统计的时间段案件审结数量（件）开庭结案数量（件）行政机关负责人出庭数量（件）正职负责人出庭数量（件）
2016年7月1日—2016年12月31日292183362
2017年1月1日—2017年11月30日1 25480718412
一、 行政机关负责人出庭应诉的现实功能
行政诉讼是“民告官”的制度，为了有效解决“告官不见官”的难题，新《行政诉讼法》增加了行政机关负责人出庭参加诉讼的内容。从行政机关负责人出庭参加诉讼的实践来看，其现实功能主要体现为有效解决行政争议，提高行政执法水平和有助于节约司法资源三方面。
（一） 有效化解行政争议
新《行政诉讼法》把解决行政争议写入总则当中，其目的是要通过行政诉讼这一渠道来彻底化解相对人和行政主体之间的矛盾，避免程序空转。行政机关负责人出庭参加诉讼可以从案件的审理和执行两方面来促进行政争议的解决。
在行政案件审理过程中，如果案件是通过法院的调解，原告和行政主体达成和解而以撤诉的方式结案，说明这个案件的争议得到有效地解决。根据上海铁路运输法院的统计，经过开庭审理结案的183个案件中，由负责人出庭参加诉讼的36件，原告撤诉的案件数量为15件，撤诉比例占41.67%;而没有负责人出庭应诉的案件中，原告的撤诉率要相对低很多。其原因在于，随着行政主体依法行政意识的增强，相对人更多的是针对行政行为的不合理而提起訴讼。《行政诉讼法》第60条增加了对行政主体行使自由裁量权的案件可以调解的内容，根据我国现有行政机关的领导负责制，在开庭审理过程中，出庭应诉的负责人可以在其职权范围内当场和原告达成和解，或者庭审后和原告达成和解。
在行政诉讼法实施20多年的时间里，执行难的问题一直都是困扰其功能发挥的一大顽疾。特别是作为被告的行政机关败诉后，拒不执行人民法院生效判决的情况时有发生。在行政机关负责人出庭应诉这个制度构建以后，负责人通过参与庭审明白其具体的违法之处，并且清楚其应该履行的义务，因此行政机关不执行人民法院生效裁判的情况已经很少发生。从2017年1月1日到11月30日，在上海铁路运输法院审结的案件中，负责人出庭应诉过程中败诉的案件为10件，其中具有履行内容的案件有3件，最终都得到了很好的执行，从而彻底的化解双方的矛盾。
（二） 提高行政执法水平
行政机关负责人出庭应诉制度的建构，可以在一定程度上促进行政行为的合理性。行政机关负责人大多不是法律科班出身，出庭前对具体案情的了解可以增加其部门法律的知识;出庭应诉过程中，可以增加其对诉讼法知识的学习，有利于其法治思维的形成，可以更好地落实严格执法的要求。在实地调研中还发现，行政机关负责人在某些案件中出庭应诉会邀请其单位的人员参加旁听，这对于整个行政机关来说都是一堂生动的法治实践课程，有助于提升整个行政机关的法治水平。在2016年半年的时间，行政机关就组织了10批次220余人旁听上海铁路运输法院的庭审。在我国目前的科层体制下，行政机关负责人远离执法第一线，通过材料汇报或者从判决书的原文中，很难发现其行政行为的不合理之处。通过庭审，行政机关负责人听取原告对其行政行为不满之处的表达，可以更加真实的了解一线执法情况，发现其部门执法过程中存在的不合理之处。使其以后的执法活动不仅更合法，同时也能以公众更能接受的方式实施[1]。还可以了解法院对一些不确定法律概念的解释，发现本部门对相关问题理解的偏差问题，从而更好地制定相关规范性文件指导行政执法。在当前行政首长负责制的前提下，负责人通过出庭参加诉讼发现执法过程中存在的不合理之处，形成一种“自上而下”的改变，不得不说是提升行政机关执法水平的关键所在。
（三） 有助于节约司法资源
司法最重要的是公正，在追求实质公正的过程中，司法资源是有限的。随着立案登记制的施行，行政诉讼的案件数目大幅增加，2016年已经达到了225 485件。这给人民法院的行政审判工作带来了一定的压力，在原有的人、财、物基本不变的情况下，是一个极大的考验。同时，行政案件的上诉率也是逐年递增，由2012年的25.13%升到2016年的46.59%，二审审理后改判和发回重审比例最高的2016年也仅有3.09%。通过数据可以看出，一审后上诉的很多案件结果并没有改变。从法院的角度来分析，是对司法资源的浪费。从上海铁路运输法院的司法实践来看，在行政机关负责人出庭应诉的案件中，撤诉和解率为41.67%。尽管有些案件没有撤诉，但是一审裁判后相对人服判息诉，在有负责人出庭参加诉讼的案件中，总体上诉率仅为20%左右。行政负责人出庭应诉有利于把行政争议解决在一审中，避免了大量空走程序的二审，不得不说很好地节约了司法资源。