资源税改,犹抱琵琶遮面

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  以扩大征收范围和提高税负为中心的资源税改已是呼之欲出。各方利益冲突、分配公平性及成本转嫁之忧,也让税改陷入困局。作为一项系统工程。其涉及的问题较多,触及面较广,因此需要慎之又慎。
  
  有关资源税改革的任何风吹草动,都会让各利益方激荡起一丝涟漪。种种迹象表明,搁置许久的资源税改革似乎已近在眼前。不管最后以何种方式出台,煤炭等资源价格上涨将不可避免,资源税将价格上涨因素传导到终端消费者,无疑成为通胀风险的助推力。
  财政部4月6日公布2010年工作要点时称,今年将适时出台资源税改革方案,“如果工作进展顺利,资源税改革方案年内将对外公布。当前尚未出现通货膨胀现象,是资源产品价格改革的大好时机。”财政部财政科学研究所所长贾康接受采访时说。
  今年以来,资源税改的信号被不断释放,在1月10日举行的全国财政工作会议上,财政部部长谢旭人曾明确表示,2010年中国继续实施积极的财政政策,改革完善税收制度,适时出台资源税改革方案,促进资源节约和环境保护。
  2010年的“两会”上,关于资源税改革成为今年的热点话题,《政府工作报告》中则明确提出要“推进资源税改革”。此次“改革资源税制度”被置于“推进税制改革”的首位。
  
  税改时间窗口出现
  
  历时3年之久的资源税改革,迟迟不出,凸显各方利益博弈之激烈。用国家发改委宏观经济研究院常修泽研究员的话说就是“要顾及到各方利益”。这种利益博弈大致体现在两个方面,一是资源税的利益分配格局,二是资源税税率的变化。“资源税改革已经成为定局,改革方案将很快出来,改革焦点集中在三个方面:一是资源税征收方式由从量征收改为从价征收;二是提高资源税税率;三是扩大资源税征收范围。”
  贾康也表示,目前财政部门正在对具体的征收税率做测算。对于资源税计征方式,“在从价计征的同时,需要保留一部分从量计征”。
  常修泽介绍,按现行体制,资源税改革触及中央与地方、地方与地方之间的利益分配。因资源税税负提高后,一些资源大省的收入增加,而净买入资源的省份负担会加重。对此,有专家建议,对资源税改革后增加的收入,应在中央和地方政府间划分,中央分得的收入可用于受损行业和弱势群体补助。中央政府也希望建立资源税分享机制,但对此设想,资源大省存在很大的抵触情绪。除政府之间的利益调整,资源产品税负上升,引发资源和相关商品的价格调整,这对资源和相关商品价格的形成机制提出挑战。对此,财政部和国家发改委也存在分歧。财政部认为应该首先完善资源商品价格形成机制,让资源商品的稀缺性在价格中得以体现。而发改委认为,应该首先提高资源税税负,体现节约使用资源和转变经济增长方式的政策目标。“正是由于分歧纠葛这么多,所以没有理顺各方面利益,强行推出资源税改革,很可能会激化一些事实存在的矛盾。”常修泽认为从保护资源的角度看,资源税改革是大势所趋,非改不可。但问题的关键是要准确把握改革的时点和力度,如果不顾经济的现状和行业承受能力,再好的改革也会产生副作用。
  “前几年,资源税上调这个决心一直不好下,因为当时物价呈走高之势,出台这样的措施,就等于给物价火上浇油。2008年下半年,经济形势急转直下,初期也不可能启动资源税改革。当前,在经济向好大局已定的情况下,应抓紧做好相关配套改革,盡早推出资源税改革方案,否则再过一段时间,如果物价重新上扬,就难以出台了。”贾康直言现在要珍视难得的“时间之窗”。中国的资源税改革已反复论证多年,之前曾两次被搁置:2007年担心在经济过热时期推出会加速物价上涨,增加通胀压力;2008年国际金融危机致使国内经济迅速下滑,推出怕加重企业负担,影响相关企业发展。
  国务院发展研究中心企业所副所长张文魁认为资源价格改革要求其他制度改革配套进行,资源领域初始制度的改革一定要和价格改革配套进行。资源价格改革是价格改革的攻坚战和深水区,资源价格改革不可能一蹴而就。应该协调各种利益关系。
  “在宏观经济尚未真正企稳,特别是世界经济增长尚不明朗,甚至挑战一点都未减少的情况下,任何以增税为中心的税制改革,包括资源税制改革都没有必要急着出台。”张文魁表示。
  而随着国家调控政策从“保增长”到“调结构”的转向,资源税改革的呼声越来越高。
  常修泽认为,如何以财政税收政策推动经济结构调整,资源税是不可回避的议题,越来越具紧迫性。“毕竟中国经济深层问题的解决才是经济持续发展之道。而有利于资源节约、环境保护的资源税改,目的就是要最大效率地使用自然资源和公正地分配自然资源收益,促使经济结构转型。”
  
  “从量征收”广受诟病
  
  目前,中国资源税的征税范围主要包括石油、煤炭、天然气、金属类矿产、非金属类矿产以及盐等,计征方式主要是从量计征。业内人士表示,已经有16年历史的从量计征办法已经广受诟病,从量计征的资源税收模式本意是反映企业对资源的使用量,即开采资源多的企业多缴税,开采多少资源,缴纳多少税,从而激励企业提高资源开采效率。但这一税制征收安排最大的局限在于没有考虑企业在生产过程中的浪费和对环境的破坏成本,也不能反映资源价格的变动。
  据中央财经大学税务学院副院长刘桓向记者介绍,中国征收资源税的税目主要有原油、煤炭、天然气、其他非金属矿原矿、黑色金属矿原矿、有色金属矿原矿、盐等。这七个税目覆盖了大部分已知的矿产资源,但仍有许多自然资源未包括在内,如水资源、黄金、地热资源、森林资源等。但是,此次资源税改革方案会增加部分税目,是众所关注的焦点问题之一。
  现在资源的重要性已经被大家所认识,而且构成资源税的内容延伸了很多,比如黄金、水等,尤其是水资源浪费很严重,所以,下一步资源税税目要向这类产品扩大。“现在至少水资源是要进入的。”刘桓表示。
  资源税改革除了扩大征收范围,改革计征方式也成为多年来业界的共识。
  刘桓表示,“征收方式由‘从量征收’改为‘从价征收’或者从量和从价相结合来提高税负,能够通过价格调整改变资源税,应是改革的重点之一。”
  中国现行资源税条例为1994年出台,实行从量定额征收,税收收入不受产品价格、成本和利润变化的影响。资源税税额幅度,原油为8~30元/吨,天然气为2~15元/千立方米,煤炭为0.3~5元/吨。
  “从量定额征收在价格变动不大的情况下无所谓,可是这几年价格变动很快,煤的价格过去每吨二三百元,现在变成了上千元。而在价格上涨过程当中,那些资源型垄断企业的收入增加很多,而政府的税收却没有增加,对此,政府和老百姓都有意见。”刘桓说。