摘要:分析了中国目前面临的三大“数字鸿沟”问题：中国与世界、中国地区间以及城乡间数字鸿沟，阐述了构建电子政府的意义，提出了关于填平中国与世界之间、中国各区间以及城乡间“数字鸿沟”的若干建议。
关键词：电子政府数字鸿沟信息化数字贫困
江泽民同志在2000年9月6日至8日联合国千年首脑会议上的讲话中指出，“迅速发展的科学技术，成为创造财富的新的重要动力。日益拉大的“数字鸿沟”表明，发达国家与发展中国家在科技水平上存在极大差距，这必然致使南北贫富差距进一步拉大。体现人类智慧和创造精神的先进科技，应该在全球范围内用于促进和平与发展，造福各国人民。” 随着信息化时代的到来，各国纷纷构建自己的电子政府来应对更为复杂的国际社会，来更好地服务民众，构建平等、和谐的社会。
一、中国面临的“数字鸿沟”
“数字鸿沟”(Digital Divide)又称为信息鸿沟，是最先由美国国家远程通信和信息管理局在名为《在网络中落伍：定义数字鸿沟》报告中提出的。该报告认为，数字鸿沟是指不同国家、不同地区、不同人群，在掌握、应用信息技术（特别是数字技术）以及发展信息产业方面的差距，既存在于信息技术的开发领域，也存在于信息技术的应用领域，特别是指由网络技术产生的差距。根据联合国经合组织(OECD)的定义，“数字鸿沟”(Digital Divide)是指不同社会经济水平的个人、家庭、企业和地区在接触信息通讯技术和利用因特网进行各种活动的机会的差距。这种差距既存在于不同国家之间，也存在于一国内部不同人群之间。近年来，数字鸿沟问题已引起国际社会的广泛关注。世界范围内的数字鸿沟拉大了南北经济差距，突出了美国的超级地位，加剧了国家内部分化。总体上说来，数字鸿沟不利于世界和地区的和平与发展，其对信息化落后的发展中国家和地区而言更是一个严峻的挑战。目前“数字鸿沟”正日益成为信息时代全球性的难题。在英国广播公司（BBC）的新闻里则直接把“数字鸿沟”称为“信息富有者和信息贫困者之间的鸿沟”。
著名经济学家，清华大学胡鞍钢教授认为，中国目前面临着3大“数字鸿沟”。即中国与世界、中国各地区之间和城乡之间的“数字鸿沟”。
⒈中国与世界上发达国家之间的数字鸿沟
与世界上发达国家相比，中国已经成为“数字贫困”国家。根据最新统计数据，中美之间的数字鸿沟如下：截止2000年底，中国电脑拥有量0.159亿台，平均每万人有88台，排世界第8位；美国1.641亿台，平均万人拥有近5000台，居世界首位，约是中国的57倍；从网络普及率来看，中国的网民数只相当于美国的1/8；国民经济信息化投入方面中美相差45倍；社会信息化系数，美国1965年为242.9，而中国2007年才达到145.3，落后美国40年。面对如此惊人的数字，难怪有人说中国与世界发达国家之间的数字鸿沟是触目惊心的。通常我们衡量数字鸿沟的大小是比较两个地区的信息化指数，其中包括人均拥有的信息设备（譬如电话、计算机等）量、每人单位时段的信息交换量等，它是一个数值，是绝对的差距。根据2002年国家统计局“中国信息能力研究”的成果，在选取的28个国家中，我国的信息能力水平得分为6.17，处在第27位，不但同位居第一的美国（71.76）及位居第二的日本（69.97）相距甚远，甚至连埃及（9.28）和斯里兰卡（8.79）都不如，可见我国和发达国家的数字鸿沟有多大。
⒉中国各地区之间的数字鸿沟
从国内各地区的比较来看，我们面临着东西部地区信息化发展不平衡的严峻现实，且东西之间的差距还有进一步增大的趋势。据2002年关于信息化水平统计数据表明，排位于前10名的省区市没有一个在西部，而列最后4位的都在西部地区；西部信息化水平指数最低的省份仅为13.3，低于全国平均指数25.89，与最高省份相比差76.84。根据国家统计局测算结果，西部地区基本上属于“数字赤贫”地区。北京、上海的信息化指数在70以上，属于信息化水平的一类地区；而甘肃、贵州、云南和西藏的信息化指数在19以下，属于信息化水平最低的地区；另外，东部地区在互联网普及率、电话普及率、人均电信业务指数、人均报纸订阅指数等具体指标方面，均高于中部和西部地区。
⒊中国城乡之间的“数字鸿沟”
从城乡的比较来看，农村地区完全成为了“数字边缘化”地区。尤其值得注意的是，西部城乡之间的差距也大于东部。以呼和浩特地区为例，《2003年内蒙古自治区信息统计年鉴》显示：2002年全市固定电话53.2万户，增长15万户，其中城区电话用户49.5万户，增长14.1万户，乡村电话3.7万户，增长0.9万户。
信息产业部提供的资料显示，西部农村固定电话普及率仅为1％。在青海，目前还有21％的乡镇和65％的行政村不通电话，且全国20％不通电话的行政村，绝大部分都在西部地区。尽管我国网络用户的增长率较高，但是网络普及和应用的增长主要发生在城市，农林牧副渔和水利业生产人员仅占网络用户总数的0.76％，网络用户中只有0.3％的用户是农民。城市网络普及率为农村普及率的740倍。广大农民完全处于“数字鸿沟”的另一端，成为网络革命中的“数字贫困”人口。
信息基础设施和收入水平的差距是城乡之间“数字鸿沟”的根本原因。从收入水平的比较来看，城乡居民人均可支配收入存在着较大的差距，2000年城乡居民之间的可支配收入相差2.79倍，因此，农村居民信息消费能力较低。从信息基础设施的比较来看，20世纪90年代以来，虽然中国电信业的发展速度较快，但是这种发展是不均衡的，城乡之间的信息差距十分悬殊，且呈现逐步扩大趋势。
新的“数字鸿沟”将扩大城乡居民之间的发展差距，这也反映了城乡居民获得信息公共服务机会的严重不平等。８亿乡村人口成为信息时代的边缘化人群，这极不利于农业现代化、农村产业结构调整以及农民收入的增加。从某种意义上讲，加大农业与农村的信息化建设将是中国信息化建设的核心和长期战略，应该使信息技术投入成为农业发展和农村基础设施建设新的要素投入。
二、构建电子政府的意义
电子政府是一种新的管理模式，是互联网革命带来的新的行政实践。它的提出源于1993年9月美国倡导实施的“信息高速公路计划”。1993年，美国前副总统戈尔发起了一场名为“国家绩效考察”(National Performance Review)的运动，用以检视美国政府在管理和提供服务方面所存在的弊端。在这场运动中，构建电子政府被作为一个重要的改革方向提出来。之后，世界各国和地区纷纷提出适合自己国情的信息高速公路计划，也相继提出了构建电子政府的计划。根据联合国教科文组织在2000年对62个国家(39个发展中国家、23个发达国家)所进行的调查表明，89％的国家都在不同程度上着手推动电子政务的发展，并将其作为国家级事项列入政治日程。我国从1999年1月启动“政府上网工程”起，开始着手构建电子政府，并于2002年把“推行电子政务”写入党的十六大报告。政府信息化是经济与社会信息化的先决条件，电子政府建设应该是整个国民经济和社会信息化的龙头，以电子政务带动信息化应被视为国民经济与社会信息化的一项基本策略。因此，关于电子政府问题的研究具有重要的理论价值和实践意义。
在信息社会中，由于信息已成为最重要的战略资源，加之不断发展的信息技术在政府管理中的广泛应用，信息和网络系统将成为未来政府的神经中枢系统，政府治理过程也将成为一个信息处理过程。因此，电子政务的发展过程也可以看作是对原有的政府形态进行信息化改造的过程。各国政府的信息化实践证明，电子政务的推行和电子政府的构建是世界各国政府积极应对信息社会和知识经济挑战的重要举措之一，它在不断地打破原有行政体制的稳定与平衡，促使政府管理的发展与变革中，已显示出巨大的、不可抗拒的革命性力量，并被普遍提升至国家战略高度。当前，电子政府构建正在深刻地影响并改变着政府管理图景，并从两个层面影响公共行政的走向：一是政务实施方式的变化，即实现政务信息化；二是公共行政内涵的变化。从目前电子政务的拓展情况和未来电子政府的发展趋势看，构建电子政府和实施电子政务对行政管理发展的意义不仅仅表现在为管理实践提供先进工具和实现途径方面，更重要的是它将引发行政价值观、行政环境、行政权力体系以及行政组织结构等一系列深层次的变革。我国政府应以政府上网为突破口，以电子政务建设为切入点，以政府信息化建设需求为动力，以政府上网应承担的责任为依据，以中国政府上网的策略选择为参照，转变政府的管理职能、工作方式和工作作风，进而改革行政管理体制，促进公共管理理论的发展和创新。
三、填平“数字鸿沟”，全面构建电子政府
⒈填平我国与发达国家之间的“数字鸿沟”，更快赶超发达型电子政府
所谓发达型电子政府，是指那些电子政务发展较快、基础较好、覆盖面较广、规章制度较为完善的政府，例如加拿大、美国、新加坡等国家。
虽然目前我国已加快了信息化的步伐，但是在电子政府发展方面还处于发展阶段，与发达国家之间仍有一定差距。在工业化时代到来的时候，由于中国没有抓住时机而落伍，从一个泱泱大国变成了一个人见人欺的东亚病夫，开始了长达百年的屈辱历史。在信息化时代到来的今天，只有抓住这个历史机遇而迎头赶上，中国才会再次成为世界强国，中华民族才能屹立于世界之巅。尽快建立利用知识和信息促进发展的模式是21世纪中国实现可持续发展、提高国家竞争力的重要条件，是中国追赶发达国家的重要途径。经济发展水平和知识发展水平是影响中国各类“数字鸿沟”的主要因素，因此，缩小“数字鸿沟”战略是一个综合性的长期战略。我国必须采取针对“数字鸿沟”的国家治理政策，其核心是促进资源流向能够促进经济发展和知识发展的领域。因此我们必须填平与发达国家之间“数字鸿沟”，尽快建立功能强大的电子政府，早日实现我国由信息化大国向信息化强国的转变。
填平与发达国家之间的“数字鸿沟”，政府首先应该提供更多、更广泛、更廉价的信息公共产品；其次，必须加快城镇化建设，尤其是西部地区的城镇化建设和信息基础建设；第三，尤为重要的是要尽快解决信息产品的核心技术问题，促使信息产品成本大大降低，促进人均信息产品占有率大大提高。可喜的是国家目前已经认识到这一问题的重要性，并在国民经济和社会发展的“十一五”规划中提出，“必须提高自主创新能力。实现长期持续发展要依靠科技进步和劳动力素质的提高。要深入实施科教兴国战略和人才强国战略，把增强自主创新能力作为科学技术发展的战略基点和调整产业结构、转变增长方式的中心环节，大力提高原始创新能力、集成创新能力和引进消化吸收再创新能力。”因此，我们只有努力提高科技创新能力，才能填平我国与发达国家之间的“数字鸿沟”，早日建立一个高效的、服务型的电子政府。
⒉填平我国国内各地区间的“数字鸿沟”是建立电子政府的战略任务
“十五”期间，我国电子政务建设的工作重点主要围绕“两网一站四库十二金”展开。无论是内网、外网还是电子政务信息数据库都必须有信息技术和网络技术作支持，而我们现在面临的问题是国内各地区之间存在较大的“数字鸿沟”。
截至2004年12月31日，我国上网用户总数的普及率为7.2％。各地区上网用户普及率以北京最高，达27.6％；其次是上海，为25.8％；排在第三位的是天津，为19.1％；高于全国上网用户普及率7.2％的还有广东（14.9％）、浙江（11.4％）、福建（9.3％）、山东（9.3％）、江苏（8.9％）、辽宁（7.6％）、黑龙江（7.3％）；其他地区的上网用户普及率均低于全国平均水平，其中贵州的上网用户普及率最低，只有2.5％。
各地区上网计算机数以广东最多，占全国上网计算机总数的15.5％；其次是山东，占8.6％；排在第三位的是江苏，占6.7％；上网计算机数最少的是西藏，只占全国上网计算机总数的0.1％（资料来源：《中国区域互联网络发展状况比较研究》）。北京、上海、广东等经济发达的强省区各项指标均远高于西藏、贵州、内蒙古等经济发展较弱的地区。由此可见地区之间的“数字鸿沟”主要是因经济发展不平衡所造成的；反之，如果不尽快填平地区之间的“数字鸿沟”，又会加大地区之间经济发展的差距，以此形成恶性循环。因此，只有及早填平“数字鸿沟”，才能使得国内电子政府更均衡地发展。当前，国家应该实行倾斜政策，加大对西部地区的投入。西部地区地形复杂，幅员辽阔、人员居住分散，对于通信运营商来说，投入大，收入少，甚至亏损。因此，通信运营商不愿意这些地区进行基础建设的投入，这就要求国家把信息基础设施作为公共产品给以投入，这样才能尽快缩小东西部地区之间的差距。当然，光有国家支持是不够的，地方政府也必须更新观念。长期以来，我国实行资源密集型、能源密集型、重工业密集型和资本密集型的工业化战略，它的发展路径是以开发资源为重点。虽然这对中西部地区的发展曾起到重要的历史作用，但是也因此形成了极大的路径依赖。这些地区必须对这一传统的发展战略做出重大调整，实施新的发展战略――实行“富民为本、投资于人民”、“优先促进社会发展”、“以知识促进发展”和“可持续发展”的战略，逐渐从基于和依赖于自然资源和资本资源的传统发展模式向基于和依赖于人力资源和知识资源的新型发展模式转变。
另外，缩小东西部之间的文化差距，加大对西部教育和人才培养的投入也是缩小“数字鸿沟”的一个长远措施。
⒊填平我国城乡之间的“数字鸿沟”是全面构建电子政府的难点和重点
与前述两个“数字鸿沟”相比，城乡之间的鸿沟就显得更深、更严重，也就更难以填平。我国城乡之间越来越大的差异将成为全面构建和谐社会、建立电子政府的最大难题。
从电子政府服务的对象来看，电子政府的功能主要包括：①政府部门间的电子政务（G2G）；②政府与企业间的电子政务(G2B)；③政府与公民间的电子政务(G2C)；④政府与非营利组织间的电子政务(G2N)4个方面。其中G2C是重点，它可以体现出现代政府由管理型政府向服务型政府转变的理念，将代表最广大人民根本利益的理论付诸实践，可以体现以人为本的根本思想。而对于广大农村地区来说，电子政务依然是一个闻所未闻的新话题，如此又何以实现农民与政府之间的互动？在城市居民中已经认为很普遍的电子政务，在农村几乎就是盲区。目前除了县、乡两级的电子政务在缓慢建设中之外，网络建设基础设施问题、投资问题、农民的使用意识问题等等都成为解决信息入农户“最后一公里”的瓶颈。尽管国家已经开始关注县、乡两级的电子政务，但仍然面临着诸多的现实问题，即如何让老百姓接触到电子政务，如何消除已经存在很长时间的农业信息化“最后一公里”的现象。如果这些问题不能得到有效解决，电子政务入农户就只能是“一纸空文”。因此，只有尽快填平城乡之间的“数字鸿沟”，才能使我国电子政府构建得更为全面。
那么如何填平城乡之间的“数字鸿沟”呢？笔者认为，首先应该解决好硬件问题，即尽快加强农村通信基础设施建设。实现未通电话地区农民通信从无到有的飞跃是实现这一战略目标，致力于解决“三农问题”和统筹均衡城乡发展的具体措施。国家和通信行业这些年正在大力解决这些问题，并且取得了一定成效。信息产业部和各大电信运营商在全国范围展开了发展农村通信，推动农村通信普遍服务的第一步――“村村通电话工程”（简称村通工程）就是一个非常好的措施。目前电子政务“下乡”和服务“三农”已经成为各地政府电子政务“十一五”规划的重要内容之一。
其次是软环境的建立。第一，应当想办法增加农民收入，只有农民收入增加了，农民才会在文化消费上加大投入，才会自觉地更新观念；第二，广大农村缺乏计算机、信息、管理等方面的人才，因此，即便是每个农村都连通了计算机网络，如果没有人去利用的话，依然形同虚设。第三，电子政务究竟能够给农民提供怎样的内容是一个关键问题，如果继续延续以往的电子政务操作思路，让日出而作、日落而息的农民去网上申报宅基地、网上投诉是很难实现的。考虑到农民的实际需求，县、乡两级的电子政务内容最好而且也应该涵盖如何帮助农民“增收”问题。
四、结语
政府是一国全部社会活动的中心和核心调节力量，在填平“数字鸿沟”方面，政府必须起带动作用。只有政府充分实现了信息化，才能直接带动全社会的信息化建设；同时，政府的宏观调控可以加速促进国家整体的社会信息化进程，从而使“数字鸿沟”迅速填平。正如一些专家所指出的，没有政府信息化，就没有全面的企业信息化；没有电子政务，就没有真正的电子商务和企业信息化。在某种意义上，电子政务工程将成为社会信息化水平的重要标志和国内信息产业、服务业发展的关键动力，是最终填平国内“数字鸿沟”的龙头。
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作者简介：
张战勇，男，1975年生，内蒙古呼和浩特人，内蒙古财经学院公共管理系讲师。
（本文责编：张建辉）
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