摘要:我国高等学校拥有的自主办学权包括:学术性权力、内部管理权和法律、法规授予的国家行政权。司法审查是我国一项重要的司法制度,是指法院对具体行政行为合法性审查,本质上是对国家行政权力的审查。高等学校行使法律、法规授予的国家行政权时,其当然要接受法院的合法性审查,这是司法对高等学校自主办学权审查的必要性。然而对于高校的学术性权力和内部管理权,由于高校和学术自身的特性,法院是不适合对其进行审查。从这个方面来看,司法对高校自主办学权的审查又有其相对性。
关键词:司法审查 高等学校 办学自主权 必要性 相对性
近年来,我国高等学校在进行一系列改革的同时,正面临着诸多法律的挑战,其中之一是,高校因招生、惩戒、颁发学历和学位证书等事项频频与学生发生纠纷,甚至对簿公堂。如田永诉北京科技大学拒绝颁发毕业证书、学位证书案;刘燕文诉北京大学拒绝颁发博士毕业证书案。以上各案虽然各自的诉求不同,但都存在着这样一个问题,即学生认为母校的管理行为侵害到了自身的合法权益。高等学校纷纷成为被告,不仅引发了教育界的广泛关注,而且也引发了法学界的思考,高等学校办学自主权是公权,还是私权?司法对高等学校的审查是否是可能的,以及是否是必要的?如果能够审查,那是否有限度呢?等等。对这些问题作出正确的回答,事实上关系到学生合法权益的维护,以及我国高等教育事业的健康发展。本文试从司法审查理论、我国高等学校办学自主权的性质和内容等几个角度论述司法对高等学校办学自主权审查的必要性和相对性。
一、司法审查和高等学校自主办学权的释义
(一)司法审查
罗豪才先生认为,“司法审查是现代民主国家普遍设立的一项重要的法律制度,是国家通过司法机关对其他国家机关行使国家权力的活动进行审查,对违法活动通过司法活动予以纠正,并对由此给公民、法人权益造成的损害给予相应的补救的法律制度。”可见,司法审查的主、客体分别是法院和立法、行政。
关于司法审查的由来有众多说法,比较典型的是自然法理论。17、18世纪的古典自然法学派认为,法律可以分为“实在法或人定法”和“自然法”。“实在法”是指国家立法机关制定的法律,自然法一般可以被认为是“一种正当理性的命令”,永恒不变的社会准则。自然法思想一直认为“人定法”必需符合某种更高的理性即“自然法”,如果“人定法”与“自然法”相冲突,那么此种“人定法”就是不正义的。古典自然法学派以自然法理论抨击封建时代的王法,鼓吹资产阶级法制。早在1610年,英国王座法院的科克大法官就曾宣布,“一项违背自然正义的议会法案是无效的。”在1803年美国的“马伯里诉麦迪逊”案中,联邦大法官C.J.Marshall代表联邦最高法院宣称国会的一项法律无效,从而确立了近代的司法审查制度。在西方宪政国家,一般认为“司法审查”是行政法治的基础是宪政制度的保障。因而司法审查宗旨和功能是控制政府的权力和保护公民的人权。
《中华人民共和国行政诉讼法》于1990年10月1日的施行,标志我国司法审查制度的正式确立,但该法第五条规定“人民法院审理行政案件,对具体行政行为是否合法进行审查。” 所以我国意义上的“司法审查”仅指人民法院对行政主体的具体行政行为的审查,既不包括立法机关的立法活动,也不包括行政主体所作的抽象行政行为。
(二)高等学校办学自主权
高等学校自主办学本质上是大学自治。所谓大学自治,在西方通常又称为学术自治,一般是指大学应当独立地决定自身的发展目标和计划,并将其付著实施,不受政府、教会或其他任何社会法人机构的控制和干预。它作为西方古老的高等教育管理思想和理念始终支配着高等教育。大学自治是随着大学制度于十九世纪末一并进入中国,其在中国的真正确立始于蔡元培先生在北大的改革。蔡元培在《教育独立议》中指出,“教育是求远效的;政党的政策是求近效的……..教育事业不可不超然于各政党外。”“大学的事务,都应有大学教授所组成的委员会主持。大学校长也由委员会举出。”新中国成立之初,大学自治得到了保留,但随着“全面学习苏联”的展开,高度集权在中国建立,“国家主义”渗透到社会的每一个领域。大学从课程、专业、教学的设置到人员的任命完全由政府控制,大学完全成为行政机关的附庸,完全丧失其自主性,更遑论办学自主权。文革过后,大学的办学自主权问题开始引起重视,几十年的高度集权控制,使大学失去了其应有的活力,大学的改革呼之欲出。1979年12月6日《人民日报》发表了复旦大学校长苏步青等人呼吁给高等学校一点自主权的文章。在此情形下,1985年出台了《中共中央关于教育体制改革的决定》,文件指出,“在教育事业管理权限的划分上,政府有关部门对学校主要是高等学校统得过死,使学校缺乏应有的活力”,“当前高等教育体制改革的关键是改变政府对高等学校统得过死的管理体制,在国家统一的教育方针和计划的指导下,扩大高等学校的办学自主权”。该文件第一次提出了高等学校办学自主权。随后开始了《教育法》和《高等教育法》的起草。两部法律分别于1995年和1998年经人大和人大常委会审议通过,最终以法律的形式明确学校的权利和高等学校的办学自主权。
但是,我国相关法律和文件没有使用大学自治,而是使用了高等学校办学自主权。有学者认为高校自主办学和大学自治两者有着本质的不同,他们毫无任何思想渊源。笔者认为,虽然两者产生的历史背景不同,但两者同为大学存在的内在逻辑。大学只有当拥有了相应的自治权,才能排斥政治权力的非正当干预,才能保障大学的学术自由,才能实现大学的理念――大学的理念是为人类创造知识传承文明推动社会进步。所以,在我国目前的语境下,所谓高等学校的办学自主权指,高等学校为实现其办学宗旨而拥有的权力。既然涉及到“权”,那么就必然要涉及“权”的性质和内容,也就是说,我国高等学校办学自主权是公权,还是私权?或两者兼而有之。
综观我国《教育法》和《高等教育法》,法律条文使用的是“权利”而非“权力”。那么照此说来,高等学校办学自主权自当属私权性质,然而,我们注意到《教育法》的第28条第4项规定的学籍管理、实施奖励、处分权,第5项的颁发学业证书权,第6项规定的聘任教师、奖励及处分权,以及《教育法》第3项和《高等教育法》第32条规定的招生权等皆具有强制性、单方性等行政权力的主要特征。《学位授予条例》第8条规定:“学士学位,由国务院授权的高等学校授予:硕士学位、博士学位由国务院授权的高等学校和科研机构授予。”所以,上述“自治权”亦可推定为公权性质,亦即,法律、法规授予的国家行政权。
除法律、法规授予的国家行政权外,高等学校作为学术自治组织,其自治权还包括学术性权利――学术人员和学术组织所具有的管理学术事物的权力,以及内部管理权――机关、企业、团体等为内部的管理而所拥有的权力。
二、司法对高等学校办学自主权审查的必要性
依据司法审查理论,司法是否能够对高等学校办学自主权进行审查,关键在于高等学校办学自主权的性质、内容以及在行使办学自主权时的身份。如前所述,我国高等学校办学自主权可分为三类:学术性权利;内部管理权;法律、法规授予的国家行政权。再者,按照行政主体的一般理论,成为适格的行政主体必须具备三个要素,即享有行政职权;能以自己的名义行使行政职权;能以其本身对外承担行政法律责任。高等学校具有独立的法人资格,能够以其自身承担法律责任,所以高等学校在行使上述公权性办学自主权――法律、法规授予的国家行政权时,是具有行政主体资格的。因此,公权性质的高等学校办学自主权能够能为司法审查的对象。换而言之,司法对高等学校办学自主权的审查是可能的。
司法对高等学校办学自主权的审查是可能的,那是否是必要的呢?从现代法治理论来讲,现代法治的本质特征就在于权力的制约,对于行政权而言,权力的制约主要体现在法院或其他司法性机构对行政权行使的合法性和合理性的审查,以保障公民、法人及其他组织的合法权益不受到国家行政权力的侵害。现代法治不仅要实现亚里士多德的法治理念――制定的法律得到普遍的遵守,而且制定的法律必须是“良法”,更重要的是当公民、法人及其他社会组织的权益受到侵害时,提供何种救济,以恢复其受到侵害之合法权益。英国著名宪法学家戴雪,认为法治的原则之一是,“任何人没有特权(不允许任何人站在法律之上或法律之外);任何人犯了法必须与民同罪。”高等学校作为现代法治社会的一分子,其不可能不受法律之“统治”,而且在我国情境下高等学校还行使着部分的国家行政权力。行政权作为公权力,相对于学生其具有强制性、单方性及优益性等特点,极易侵犯到学生的权益,而司法审查的宗旨和功能就在于监督国家权力的行使,保障公民、法人及其他社会组织的合法权益。所以,从这一维度来讲,司法对高等学校办学自主权的审查是必要的。
三、司法对高等学校办学自主权审查的相对性
任何社会组织都有作为其存在依据的内在的逻辑,大学也不例外――大学的内在逻辑是“……为人类创造知识,传授知识,传承人类文明,推动社会进步。……实现这一理念最重要的条件是,大学的教师队伍是由真正对研究和教学有特殊偏好、最具创造力最能做出原创性研究成果的学者组成,并享有充分的学术自由。”
大学本质上不是作为行政机关而存在的,虽然我国高等学校办学自主权中含有法律、法规授予的国家行政权,但绝大部分办学自主权还是属于学术权力和内部管理权。学术权力一般包括高等学校自主进行课程的设计,专业设置,学科的安排,教材的使用,成绩的考核,学位的评定等;内部管理权一般包括资源的配置,教员的编制,院长的任命,内部技术性规范的制定等。对于上述两类权力,一方面他们并不属于国家行政权,所以这些权力的行使是不能成为司法审查之客体;另一方面学术权力和内部管理权其本身的性质就排斥外部势力的过度干涉。学术性权力来源于学术本身,学术本身所具有的深奥性和内在逻辑性,不是外行人员所能够评判的,更不是依靠行政权力的强制力所能够管理的。学术权力追求的是真理,而行政权力追求的是社会的秩序。如果让法官或行政官员对某篇论文或某部著作是否达到相应的学术水平进行评判,那就无所谓思想自由和学术自由了。
对内部管理权而言,内部管理权是拥有独立“人格”的社会组织存在的内在逻辑。高等学校的内部管理权是高等学校能够以独立法人资格参加各种法律关系的基础,是为实现高等学校内部的管理秩序所必需,更是学术自由的保障。内部管理权虽具有“行政”性,但此时的“行政”是指“机关、企业、团体等内部的管理工作”并不是指“行使国家权力”所以,司法不能对高等学校内部管理权的行使进行审查。如果高等学校在行使管理权时,影响到了管理相对人的权益,或者管理相对人自认为其权益受到侵害时,管理相对人可以通过高等学校内部的民主管理途径或者向人民法院提起民事诉讼等途径来维护自身的权益。
司法审查的相对性,要求分清高等学校办学自主权中存在的学术性权力、内部管理权和法律、法规授予的国家行政权。分清这三类权力,使司法审查的焦点落在法律、法规授予的国家行政权上,以免司法不正当的干涉学术自由以及高等学校正当的内部管理。
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