摘要：我国台湾地区根据地区特点和时代特征不断通过对农业结构政策、农业机械化政策、农业科研政策、农民合作组织政策、农业金融政策、农业扶持政策进行适时调整来推动其农业产业化的进程，这为我们提供了极大的借鉴价值。为促进我国大陆农业产业化的实现，我们应在政府的引导、鼓励、支持下不断完善农业产业结构、加强农业支持保护力度、大力发展农业科研、健全农业组织体系、建立农产品营销系统并推进农地改革，实行规模化经营。
关键词：台湾地区；农业产业化；政策；政府；农村
中图分类号：F304.7(258) 文献标识码：A 文章编号：1004－0544(2012)06－0118－05
基金项目：中国法学会十大规划专项课题之一“农民权益保护和农村产业发展法律问题研究”和中国法学会2011年一般项目(CLS(2011)C13)。
作者简介：吴长波(1981-)，男，山东鄄城人，法学博士，西南政法大学民商法学院讲师。
一、我国台湾农业政策的历史嬗变
(一)农业培养工业阶段的农业政策
此阶段台湾农业面临两大问题：一是二战后亟需恢复农业生产，二是20世纪40年代后期陆续从大陆撤进的大批人员，造成台湾人口急剧增长，粮食及农产品供给严重匮乏。鉴于此，台湾实行了“以农业培养工业，以工业发展农业”的策略。其中农业政策的中心确定为：增加农业生产，以换取更多的外汇、供应充足的粮食和工业原料，稳定社会局面，促进工业发展。相应的，台湾加大了对农业的扶植与投入力度，推行土地制度改革，发展外向型和劳动密集型农业，大力促进农产品出口贸易。总体而言，这一时期台湾农业得到恢复与发展，形成了以自耕农为主体的小农经营方式。
(二)工业支持农业发展阶段的农业政策
此阶段。“农业培养工业”的“挤压式”政策开始产生明显的负面效应，农业增长开始衰退。1969年，台湾农业首次出现负增长，农业的比较优势逐渐丧失。面对严峻的形势，台湾当局于1969年颁布“农业政策检讨纲要”，大幅度调整农业政策。1972年又出台了“加速农村建设九大措施”，努力把农业政策的目标从过去的“压剂”转变为“平衡”。其中最有转变意义的是废除肥料换谷制度和取消田赋附征教育税，标志着台湾对农业“压挤”政策的结束，自k此，台湾农业政策由过去以增加农业生产为重心的政策，转变为今后以提高农业所得和农民收益为重心的政策。20世纪80年代，台湾再次调整农业政策，推行“农地改革”，农业发展方针转变为“推进农业现代化，增进农民福利”，提出“农业、农民、农村”三位一体的构想。
(三)经济转型阶段的农业政策
20世纪90年代以后。台湾农业生产成本不断上涨，农产品的竞争力日趋下降。尤其是台湾加入WTO后，农业生产的局限性日益显露，农业增长陷入低谷。台湾地区于1991年实施农业综合调整方案，计划保持农业零增长，大力发展技术含量高、品质优良、市场竞争力强的休闲农业、有机农业、精致农业等新兴产业，并将农村工作的重点转到“富丽农村”建设上。应经济全球化、知识化的发展趋势，2006年台湾出台新的农业施政目标——“新农业运动”。“新农业运动”将通过建设“创立农业”、“活力农民”和“魅力农村”促进生产、生活、生态“三生农业”的永续发展作为施政理念和目标。目前，台湾农村基本实现了现代化。居住条件和环境更加方便休闲、更富人性化。农民生活品质得到改善。
二、我国台湾地区主要农业政策之梳理
随着经济起飞，台湾地区农业逐渐失去比较优势，于是开始实行农业生产和贸易保护政策。农业政策种类繁多，特选几类典型政策进行考察。
(一)农业结构政策
台湾地区十分重视农业结构政策对农业产业化和现代化的作用，采取了多种农业结构政策。首先，开展农地改革。二战后，台湾地区共进行了三次土地改革。这三次改革是台湾地区根据生产力发展的需要适时对农业发展作出的调整，在很大程度上提高了土地资源的有效利用，为农业生产规模的扩大和多种经营方式的采用奠定了更为坚实的基础，促进了台湾地区农业产业化的发展。其次，调整农业生产结构，提升产业竞争力。台湾对农业生产结构的调整强调以提升产业和产品的竞争力为主轴，通过合理规划传统产业，发展有潜力的精致农业来提升农业的总体竞争力。产业结构调整的重点在于针对稻米市场逐步加大开放速度和削减杂粮等生产补贴重新规划和安排农产品的生产布局，制定“水旱田利用调整后续计划”，同时配合奖励稻田休耕的措施，对稻米、杂粮、蔗糖等保价收购作物的生产面积进行控制和削减。再次，加强发展具有特色的种苗、花卉、热带水果、高价值养殖渔业，成立农业专业区，运用生物技术、自动化等高科技，通过提高产品的附加值来提升农产品的竞争力。最后，建立农产品品质管理和认证制度，大力推广本土农产品品牌。一方面，对于在生产过程中，生产定时、出货定时、符合全省统一品质标准的农产品，赋予“共同品牌”；对于有产地特色的优质农产品，建立“产地品牌”。另一方面，“农委会”为确保品牌农产品的卫生、安全，致力于建立品质认证制度，如2007年6月14日启用产销履历产品(TAP)、有机农产品(0TAP)及优良农产品(UTAP)三大农产品验证标章。另外，台湾“农委会”还通过举办现场展售活动和建立“国产品牌农产品真情百宝乡”网站等措施协助本土品牌农产品建立市场行销通路。
(二)农业机械化政策
我国台湾地区在上世纪70年代就基本实现了农业机械化，机械化程度已超过90％，具体涵盖了农、林、牧、渔等各个行业。目前，台湾地区农业机械本身正向自动化、信息化等高科技方向快速发展。台湾地区发展农业机械化的主要政策措施如下：首先，制定规划以引导农业机械化发展。政府长远、系统的规划是台湾地区农业机械化成功的关键因素之一。在上世纪60-80年代，台湾地区连续出台了“耕耘机推广十年计划”、“加速推行农业机械化方案”的四年计划、“加速推广稻谷烘干机”四年计划、“促进农业全面机械化”四年计划，在90年代又制定了加速推广实施“推动农业自动化”十年计划。其次，提供农机贷款及购机补助。台湾地区从1977年开始，设置农业机械化基金，分别由银行、农业合作组织和乡镇农会办理贷款。1986年。台湾将农业机械化基金并入农业发展基金，而且规定凡经农委会核定的在案者在购买国产或进口农机时均可申请贷款。此外对播种机、花生收获机、高效植保机械等新型国产农业机械给予市场售价10％-50％的购机补助。到目前为止。购机补助、低息贷款等优惠政策仍在继续实施。再次，建立农业机械化推广服务组织和作业服务组织。台湾地区卓有成效的农业机械化推广组织有：农业机械化推行中心、代耕站和水稻育秧中心。实践中，台湾的农业机械技术推广组织与作业服务组织，主要由台湾各级农会组织实施，农会专设“推广股”这一部门，其主要职责之一便是负责各类农业机械新产品、新技术的试验示范及推广应用工作。最后，重视农业机械化的科研与教育。早在1984年台湾就成立了农业机械研究中心，专门从事农业机械的研究与发展。推广应用优质、高效农业机械，推动了农业生产全面机械化进程。而且，台湾十分重视农业机械化高等教育，把培育农机人才作为发展农业机械化的重要举措。在台湾大学、中兴大学、嘉义大学、宜兰大学、屏东科技大学等5所综合性大学均设有农业机械系。除上述措施外，台湾地区实施的“农地重划”和代耕、代营的经营方式也为农业机械化发展提供了有利条件。 (三)农业科研政策
台湾地区农业科研包括了农、林、牧、渔业及有关产品的加工、储运、生产、经营等领域的科学研究。台湾各级政府与生产、科研、教育等部门紧密结合，建立了科研、教育、推广相结合的多元化技术推广体系。台湾的农业科技和推广工作，真正实现了产学研结合，做到理论紧密联系实际，因此不仅具有先进水平，而且效率也相当高。台湾主要农业科研政策如下：首先，政策引导。为了以政策引导农业向科技型转变，台湾相继出台了《农业科技计划产学合作实施要点》、《“农委会”主管计划研究成果技术转移执行要点》等农业科技政策和5大农业科技计划，以加强农业科研开发，强化科技研发成果的推广体系，从而促进产业升级。其次，增加科研经费投入。台湾科技投入的增长一方面是当局不断提高科技预算，另一方面是鼓励民间企业增加对研究发展的投入。根据台湾2007年《科学技术统计要览》资料：1999-2006年，台湾科技研究发展经费总额从1905亿元上升到3070亿元，增长61.2％，科技研发经费占GDP比重从2.05％上升到2.58％。再次，健全农业研究、推广、应用体系。一方面推动农业科研“管产学研”结合。台湾当局把企业、政府、大学和科研机构的力量有效组织起来，由大学以前瞻性基础研究为主，科研机构以应用基础或应用研究为主，企业以技术开发、成果转化为主，政府制订计划，提供资金和政策支持，形成以政府为引导、企业为主体、大学和科研机构为依托的农业科技创新体系。另一方面，成立科技研究群。台湾地区成立了以产业为导向的“科技研究群”。台湾地区的科技研究群下设农业、林业、水产、畜牧及特有生物等五个研究群，在此基础上，下设六个研究组，有农艺作物、园艺作物、生物技术、处理加工、农业环境与生态农业经营与推广等。最近，“农委会”又将大专学术机构的研究工作交由农林厅统筹安排，再进一步由“农委会”审查，从而提高了成果转化效率。除此之外。台湾还注重科技人才培养。台湾已经建立了由科技人才供需预测系统、科技人才供给策略和科技人才引进及运用策略构成的科技人才政策体系。
(四)农民合作组织政策
台湾农村在政府的鼓励、扶持和引导下自愿发展起了形式多样的农民合作组织。台湾的农业合作组织主要包括农会、合作社、农业产销班以及策略联盟等，建设十分完善。首先，建设三级农会。根据台湾“农会法”的规定，农会分为镇(市)农会、县(市)农会、省农会三级，分别接受同级相应农政部门的指导。三级农会各自相对独立，上级农会不干预下级农会的人事、财务，但下级农会接受上级农会的指导，各级农会共同组成一个系统的组织网络。目前，全省各级农会有304个单位，其中乡镇农会下设4456个农事小组。农会涉及农业生产经营各个环节、为农民提供全方位农业社会化服务，主要包括公益性推广事业、经营性经济实体和农村金融三个方面。其次，建设农业合作社和合作农场等合作社。台湾“合作社法”规定，凡从事同一经营业务达7人以上的，就可以向所在地主管机关申请注册成立合作社。台湾农业合作社的组织形式主要有：合耕合营、共同运销、统一加工、统一应用新技术、购置生产资料等。再次，建设农业产销班。农业产销班通过共同投资、共同经营和共同运销，用团队的力量，让小农场规模的个别经营成为大规模的现代企业经营管理，从而达到扩大经营，降低生产成本，提高市场竞争力，克服小农经营弊端的目的。最后，建设策略联盟。农业策略联盟是指农业组织之间、农业组织与其它组织之间结合各自稀缺的有限资源通过共同研发、交互授权、物流协议、合作生产及股权投资等方式，共同分担风险，降低成本，提高核心竞争力，实现双赢目的的组合。为推动农业策略联盟的发展，台湾“农委会”成立了辅导小组，辅导台湾农业策略联盟发展协会作为长期运筹中心。并设立“台湾农业策略联盟基金会”。台湾现有生产联盟、加工联盟、物流联盟、休闲联盟及贸易联盟等策略联盟。
(五)农业金融政策
上世纪90年代开始，为适应农村经济发展需要，台湾当局对农业金融进行了改革。首先，建立农业金融“法律”体系。为尽快健全台湾农业金融法律体系，台湾当局于2004年1月30日正式实施“农业金融法”，这为建立独立于一般金融体系之外的农业金融体系确立了“法律”依据。后来，在“农业金融法”的基础上，台湾当局又出台了一系列配套的“子法规”，经过不懈努力，台湾已经基本建立起较完整的农业金融“政策法规”体系。其次，建立健全独立的农业金融体系。“台湾农业金融体系主要是由农业金融策划委员会及农业金融执行机构——中国农民银行和农会信用部组成。后来台湾当局对农业金融体系进行了完善，专门成立“农业金融局”，建立二级制的农业金融组织架构，即上层为台湾农业金库；下层为农渔会信用部。按台湾“农业金融法”规定，全台农业金库为信用部的上层机构。农业金库为股份有限公司，发起人仅限于政府及各级农、渔会。全台农业金库职能为：辅导信用部业务发展。办理农、林、渔、牧融资，稳定农业金融，与信用部共同积极推动、办理政策性农业项目贷款等。再次，完善金融监理制度。当前，台湾地区的金融监理包括两类：一是金融监督管理委员会的金融检查；二是农委会农业金融局的行政监督与管理。
(六)农业扶持政策
首先，实施农民所得政策。该政策主要包括对农产品提供价格支持、减轻农民负担和支持农村建设等来予以实现。其中，台湾通过法律法规构建价格支持政策体系、价格稳定政策体系来实现对农产品的价格支持；通过大幅度减少甚至减免农民直接或间接赋税负担、向农民发放无息和低息贷款、实施农地补贴等措施减轻农民负担；通过增加农村福利、加速农村开发建设和扩增农业发展基金、加强农村社区规划与建设等措施支持农村建设。其次，实施农业贸易政策。一方面，台湾地区通过对农业实施高关税和低非关税壁垒的保护措施限制进口；另一方面，通过实施出口导向型的农产品产销政策、对出口农产品实行优惠税收政策等措施鼓励出口政策。再次，实施农业救助政策。一方面，对受灾的农民和农产品进行救助。台湾“农委会”分别于1987年和1992年公布实施了《农渔民天然灾害救助办法》及《农业天然灾害救助办法》；1994年又颁布了《农业天然灾害救助条例》，设立不少于100亿元新台币的灾害救助基金，并不断加强农业灾害救助体系建设，多次提高了农业自然灾害的救济额度。2000年1月台湾对其农业纲领性文件《农业发展条例》进行修正，其中明确规定要设置农业生产天然灾害救助基金。另一方面，台湾把农产品受进口损害救助作为农业救助的重要方面。台湾“入世”前后，部分农产品受到严重冲击，台湾当局分别给予了经济补助。1989年台湾地区出台了《主要农产品受进口损害救助办法》，对因“关税协定”造成冲击的农产品给予一定补贴。2000年台湾修正后的《农业发展条例》也明确规定要设置受进口损害救助基金，在2003年1月台湾再次对《农业发展条例》进行修订时，进一步扩充了农业发展基金和进口农产品损害救助基金，规定当局拨出1000亿元设立救助基金，用于救助因进口农产品或农产加工品而遭受损害的农产业。 三、台湾农业政策对大陆的启示
(一)积极实行农业政策引导
十一届三中全会以来，我国各项农村改革措施和富民政策相继出台，农业生产取得了空前的发展。但是从20世纪90年代中后期开始，特别是1998年以后，我国农产品出现结构性过剩，农民收入增长减慢，城乡差距日益扩大，。此种现象的出现与政府对农业缺乏宏观调控和及时的政策支持有着莫大的关系。所以。现阶段我国应在保持农业政策的连续性和稳定性的前提下，审时度势，及时调整，出台新的农业政策，积极引导农业产业化的发展。首先，充分发挥政府职能。政府一方面应对农业、农村的发展做出整体规划，另一方面通过各种措施提高农村、农业的现代化水平，增强农民的市场地位。使农民能够在市场中获得社会的平均收益。其次，努力调整农业发展方向。在发展现代农业的过程中。为适应人们追求生活质量以及休闲观光的需求，需要重新对农业生产进行功能定位，使农业的功能由单纯生产性的功能逐步转向生产与生态并重，充分发挥农业在提供绿色资源、生态平衡及自然景观等方面的作用，实现社会效益、经济效益和环境效益等综合效益的最大化。最后，积极采取综合性农业支持政策。所谓综合性农业支持政策，是指将价格补贴等直接支持政策和农民生活改善、农村生态建设等间接支持政策联系起来协调运用的政策。这就要求我们进行农业生产发展的同时，也要进行农村的现代化建设。
(二)加强农业支持保护力度
在我国工业化基本完成后，农业已完全处于弱势地位，政府应高度重视农业发展，切实加大对农业的支持保护力度。近年来，虽然国家陆续出台了一系列扶持“三农”发展的政策，诸如取消农业税、良种补贴等，但是扶持政策的力度明显不够。要进一步加大对农业的支持和保护，才能缩小工农之间的差距，缓解“三农”问题，促进城乡统筹发展。首先，进行金融改革，消除对农业的金融抑制。我国的农业金融改革不应该局限在对农村信用社和农村商业银行的改革，而应以农村信用社为基础，建立相对独立于一般金融的农业金融制度。这就要求建立财政扶植农村金融进而间接补偿农业的通道，优化和放大财政支农政策的效果。通过建立健全农业金融制度为农业发展提供足够的资金。其次，实施“价格支持”政策。一是确定农产品最低保护价，即干预价格；二是建立农产品的储备制度，用于平衡市场供求，平抑物价；三是建立农产品市场风险基金，用于因价格波动给生产者带来损失的补偿。再次，建立合理的农业保护体系。在深入研究和充分利用WTO相关规则的前提下，大幅度增加财政支农资金总量，并将其重点用于农业科技、农村基础的生产和生活设施、农民合作社的培育、农村福利以及对国土进行综合整治等方面，形成符合WTO规则的合理的农业保护体系。
(三)大力发展农业科研
一方面，加强农业及农产品的研究和开发，创造具有自主知识产权的农产品品牌。各地区要根据本地区的资源优势，调整品种结构，不断引进、开发新产品，并加强国际农业技术合作。促进优质、高效、特色产业的发展，以树立我国知名农产品品牌，提高我国农产品在国际市场的竞争力。另一方面，加强农业科技、教育和推广的政策性投资。农业低利性和生产开放性的特点决定了农业的科研成果难以专有和获得较高利润。为此，只有政府加大农业科技投入才能推动农业科技的快速发展。一直以来，我国农业科技投入的比重较小，科研体制存在着科研、教育、技术推广与农业生产相脱节的现象，阻碍了农业的科技进步。因此，我国应加大对农业科研、教育和推广等方面的支持力度，提高农业科研成果转化为实际生产力的能力，增加农产品的科技含量，提高广大农民的技术水平。
(四)健全农业组织体系
发展农业合作组织是农业产业化的重要渠道。近年来，虽然多种形式的农民组织在我国迅速崛起，但是“农业产业化组织形式发育不全，社会化服务水平不高。我国产业化模式以‘专业合作组织+农户’、‘公司+基地+农户’及龙头型经济模式为主，但‘联而不合’，大多数农民只能获得出售农业原料、初级农产品的基本收益。与‘龙头’还没有结成利益共享，风险共担的利益共同体”。鉴于此，政府可以采取以下措施健全我国农业组织体系。首先，形成多元化的产销服务主体。在农民自愿的前提下，以农村专业协会为基础，从组织、设施补贴、资金、土地使用、税费、服务、保险、法规等各方面予以支持和引导，大力培育与生产、加工和市场紧密相连的农业合作经济组织，逐步形成与市场经济相适应的农业和农村经济服务体系，提高农业生产经营的产前、产中、产后各个环节的组织化程度，使农民组织真正成为名符其实的农业生产经营中介和支撑性的管理服务组织机构，从而降低农民交易成本，提高市场谈判力量和竞争力，有效地推动农业产业化经营的良性发展。其次，加强农业组织的制度化和规范化建设。虽然《农民专业合作社法》将农民专业合作社界定为“在农村家庭经营基础上。同类农产品的生产经营者或同类农业生产经营服务的提供者、利用者，自愿联合、民主管理的互助性经济组织”。但仅仅一部“合作社法”的规定显得单薄。且操作性差。所以政府应完善农业组织法律体系。并以法律或政策形式在功能上赋予农民合作组织主导金融、农业推广、农业产销、农产加工与贸易等功能，使农民合作组织在政府、农户和市场之间起到桥梁作用，更好地配合农业产业化的发展。
(五)建立农产品营销系统
农业产前、产中、产后环节脱节，没有共同的利益约束和激励机制，是无法真正实现产业化经营的。所以，我国应借鉴台湾地区的经验，加快建立健全农产品营销系统。首先，建设运销市场体系。一是加强财政对农产品运销市场体系建设投资。把市场体系建设纳入财政支农的范畴，发展区域性农产品多级批发市场。二是健全运销市场法律体系。制定统一的市场交易法、农产品批发市场管理办法等法律法规，严格市场操作规范，在市场管理中逐渐形成了一套规范化、制度化的完整的市场交易法律体系。三是突出农产品产后处理和市场营销体系的建设。运用现代化的运输工具、储藏设施和加工营销设备，建立了一套完整、科学的运销制度，形成集产地、批发、零售为一条龙的三级运销系统，保障农民有序、规范地进入市场。其次，逐步实现农产品运销商务电子化、网络化。因应现代电子商务条件下农产品流通与交易的需要，我国应建立农产品电子商务作业技术体系和农产品行销资讯系统，提高产销体系的电子化、网络化程度，从而使市场信息及时、准确地传递给农民，便于其及时制定和调整农产品行销策略和促销战术，正确选择目标市场，获得更高的效益；同时为政府提供科学的决策依据，以提升农业决策和管理的效率。 (六)推进农地改革，实行规模化经营
我国1978年推行的家庭联产承包责任制。极大的促进了农业的发展。但随着农业生产力的进一步提高，我国农业发展过程中出现了地块零碎、耕地规模小、农业生产率低、农民生产积极性不高等一系列问题。为解决这些问题，推进农业产业化，实现农业现代化，必须从我国的实际情况出发，推进农地改革，实行规模化经营。首先，要建立健全农地流转制度。在家庭联产承包责任制的基础上，放宽政策，制定合理的农村土地使用权流转操作程序和流转价格，允许农民在自愿的前提下自由转让、租赁农村土地。与之相配套，政府应适时、合理地为农民提供扩大经营规模的购地贷款、“退休保障金”等优惠措施。其次，探索农村土地人股承包等新型组织形式。通过多种方式促使分散的土地朝着资金密集、技术密集、管理现代的专业农户或农业企业集中，以扩大农地经营面积和规模，培养专业化大农场，更好地适应农业产业化发展需求。
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责任编辑：梅瑞祥