摘 要：政府成本问题研究是中国政府改革与发展的需要，同时，政府采购是反映政府成本问题的一个侧面。本文首先介绍了政府采购及其成本，并基于若干案例，浅析了政府采购与政府成本之间的关系，最后为降低政府成本提出思路。
关键词：政府成本 政府成本高运转 政府采购
随着现代社会的发展，政府成本已经成了不能回避的重大社会问题，并且是影响一个国家或地区未来社会经济发展的极其重要因素。科斯曾经说过：“政府并非完全无成本地运行，政府行政机制本身并非不要成本，实际上，有时它的成本大得惊人。”时下引人关注频发“天价政府采购”从某种侧面映衬出科斯之言的针对性。
1.政府采购及其成本
“政府成本”这一概念，目前在国内还属于比较前沿、有待深入发展的领域，其起源于西方国家，在中国对政府成本问题的研究起步则较晚。现有的成果对于政府成本的定义、构成、政府成本对市场经济的影响、政府高成本运转的主客观原因以及政府成本最小化等进行了分析。就政府成本涵义而言，本文筛选了国内学界较有代表性的学者的观点：厦门大学学者卓越从行政学角度将政府成本定义为政府组织在为社会提供公共服务，生产公共产品的活动过程中投入的人力、财力和物力资源。他在此基础上进一步分析了行政成本居高不下的原因。[1] 浙江工商大学教授何翔舟则将政府成本定义为：政府及其行政过程中所发生的各种直接费用和开支，以及其所引发的现今和未来一段时间内社会的间接性负担，这些直接的或间接的费用开支和负担是可以通过优化决策和优化行政行为加以适当控制的。[2]
政府采购起源于18世纪末、19世纪初的西方资本主义国家。1792年美国政府颁布法律赋予财政部权力，开始政府采购。1872年，英国设立文具公用局，采购政府部门的办公用品。20世纪30年代，罗斯福政府通过增加采购、扩大政府公共支出来刺激经济复苏，使政府采购起到了调控经济的作用，从而确立了现代意义上的政府采购制度。[3]
中国的政府采购开始于1995年，率先在深圳市进行试点。1998年，深圳市制定了中国第一部关于政府采购的地方性法规。1994年4月，财政部制定了《政府采购管理暂行办法》。2002年6月，全国人大常委会通过的《中华人民共和国政府采购法》已于2003年1月1日起正式颁布施行。从而可见，政府采购制度在西方国家已有200余年的发展历史，中国政府采购的历史相比于西方国家才只是刚刚起步而已，这也导致了政府采购制度漏洞频出以及地方各级政府的不规范采购行为。
2.政府高成本采购的若干个案
为研究问题之便，我们选取了以下3个案例：
2.1辽宁抚顺财政局以采购U盘的名义购置iPod Touch 4
2010年12月20日，《南方都市报》报道了辽宁省抚顺市财政局办公室采购苹果公司的新产品iPod Touch 4一事。南都记者在抚顺政府采购网上看到了这则编号为“CG(X)2010-0642”的招标公告，公告的发布日期是12月15日。根据招标公告中的描述，此次采购的单位是抚顺市财政局办公室，用途为办公设备，采购内容则包括了U盘、移动硬盘、电脑、打印机等6类，其中U盘一项被指定为“苹果iPod?Touch 4(32G)”，这次采购的最高限价为4.99万元。
记者从苹果公司官方网站上的介绍中了解到，iPod Touch 4的主要功能是听音乐和玩游戏，其次还包含了无线上网、看电影等其他功能，几乎所有功能都是为娱乐所用，没有U盘这项功能。根据苹果官网报价，iPod Touch 4 32G价格为2398元人民币。而在卓越亚马逊上，容量为32G的U盘，最贵的价格为1099元，最便宜的价格为399元。
2.2湖南省文化厅采购买高不买低
2011年7月，国内多家媒体报道了长沙市海韵贸易有限公司总经理陈荣将湖南省财政厅、文化厅、省直机关政府采购中心告上法庭一事，陈荣称三部门在去年的一起政府采购中“买高不买低”，原本1500万元可以完成的采购，最后却以3000万元成交，如此采购损害社会公共利益。
湖南省文化厅相关负责人在接受《法制日报》记者采访时表示，本次政府采购之所以设置投标产品价格的最低下限，一是法律法规没有禁止性规定；二是为了确保采购的质量；三是预算执行的需要，“因为如今不仅有预算编制，还有预算执行。如果预算没有执行完，财政就要收回，必然会影响第二年的预算编制。”湖南省财政厅相关负责人同样表示，设立产品价格的最低下限，确实是为了确保采购产品的质量。“这可能不合法，但却合情合理。”
2.3东莞谢岗拟超标购一40万元公车
《南方都市报》2010年3月16日报道，广东省东莞市谢岗公安分局3月15日在东莞市政府采购网上发布询价招标文件，将购买一辆广汽丰田汉兰达（Highlander）越野车3.5L至尊版作为公务车。这款车在网上查到的厂商指导价为42.98万元，国产汉兰达的售价也在30万元起。但这部车的价位却超出了东莞市小汽车定编办对公务车“25万元以下”的限定标准。
记者从负责政府采购的东莞市财政局预算科和采购监管科分别了解确认，东莞市公务用车改革施行之后，包括公检法在内的所有部门的公务车必须向东莞市小汽车定编办申请预算，获得证明之后才能买车。“根据纪委的规定，一般公务车的预算安排必须在25万元以下。”两个部门都不约而同地提到东莞公务车的标准线。而根据预算法，定编办的公务车预算像其他预算一样，都必须汇总到财政局预算科审查。
3.对上述个案的分析
从案例1中我们可以看出，此案例中的采购招标公告之所以会引起媒体的关注和网友的热评，主要原因在于抚顺市财政局在公告中把iPod Touch当做U盘进行采购。正是如此，该采购公告才会引起公众的质疑与愤怒。本案例中，报道中称卓越亚马逊上容量为32G的U盘，最贵的价格为1099元，最便宜的价格为399元，我们将32GU盘价格假定为：599元，而iPod Touch价格为2398元，这之间1799元的差价无疑增加了政府成本；并且U盘采购价比市场价高出了300.33%，高出3倍左右，那么每年因政府采购不规范行为而造成的资金浪费，我们便可见一斑。 在案例2中反映了在其他政府采购行为中也出现过的“买高不买低”的现象，该奇怪现象也引起了媒体和公众的关注与讨论。本文认为，出现这种现象主要与中国预算体制有关，按照中国目前的财政预算制度，下一年预算额度由本年度收支情况决定。这就造成了政府往往在将近年终时“突击花钱”，其目的就在于保证下一年度的预算拨款不会减少。而该案例中湖南省文化厅在乐器采购中最后采购价格比市场价格高出1倍，原因正如湖南省文化厅相关负责人所说的“预算执行的需要”。
案例3首先反映了政府采购中政府内部的自我规范问题。虽然东莞市小汽车定编办已做出了公务车“25万元以下”的限定标准，但谢岗公安分局仍就准备采购高达40余万元的越野车作为公务车。由此可见，政府条例并没有起到规范政府行为的作用。再者，“公车”问题一直是社会热门话题，因公车所消耗的公共资金数额也是触目惊心的。同案例1中一样，在案例3中，谢岗公安分局所要购买的车辆，其市场价为42.98万元，而这与所规定的“25万元以下”这一限定标准，最少相差了17.98万元，采购价格比最高限额高出了71.92%。
以上三则案例是近期经媒体报道或引起网友热议、在社会上引起较为强烈反响的政府采购案例。通过观察以上三则案例，我们不难发现：当政府部门需要购买物品时，通过政府采购流程后所采购到的物品价格反而高于甚至远远高于市场平均价格。案例1中，采购U盘所花费的资金高出市场价的3倍左右，这中间政府资金所造成的损失，都引发了政府高成本运转。而这背后所反映的更是政府采购行为中所引发的政府官员腐败问题，政府采购自我规范不足、采购流程不透明以及缺乏有效的外部监督机构，这一切都是腐败现象滋生的“土壤”。而这些问题长期得不到解决将会威胁政权稳固乃至社会主义和谐社会这一美好愿景的实现。
4.从政府采购角度对控制政府成本的思考
针对上述案例情况，本文提出以下四点政策建议，希望可有助于降低政府成本：
4.1建立正确的政府采购成本的控制意识
正确的政府采购成本的控制意识可以有助于降低政府的采购成本以及提高财政资金的利用效率，从而可以有助于降低政府成本，有效缓解政府成本高运转问题。树立正确的采购成本控制意识，就是要使降低成本成为每个政府部门的采购工作人员及其所有参与采购活动相关人员的自觉行为、自觉意识，转变政府工作人员的纯消费者意识。通过多种形式，譬如：讲座、研讨会等形式，培养政府采购部门相关人员的成本节约意识；甚至可以通过设立绩效奖金等形式，鼓励政府采购人员更为有效率地利用政府公共资金。
4.2规范并完善政府采购程序
政府采购程序的规范与完善可从以下方面着手：1、统一法律规范。目前，中国政府采购同时适用《招标投标法》和《政府采购法》，但两法在监管机关、信息披露、质疑程序、法律责任等规定上均存在冲突，造成了实践中的诸多矛盾。[4]2、统一政府采购信息的公开渠道。目前我国有权披露政府采购信息的报刊及网站数量过多，这导致其发布各自的政府采购信息，会给公众及相关供应商及时了解信息带来困难。3、设置独立的政府采购监督部门。根据中国《政府采购法》规定：“政府采购监督管理部门不得设置集中采购机构，不得参与政府采购项目的采购活动。”而在中国一些地方政府中，政府采购的监督部门与采购部门往往为平级机构。规范政府采购程序能够加快推进政府采购的公开化与透明化，让政府采购在“阳光”下进行，从而有效杜绝暗箱操作，最终达成有效降低政府成本之目的。
4.3加强对政府采购的社会监督
社会监督是一种以非权力形式出现的民主监督。加强对政府采购的社会监督主要从两方面着手：1、提高社会公众的监督权利。通过立法的形式，授予公众更多监督政府采购的权利，规定公众可以检举和控告政府采购过程中任何个人或单位的违法违规行为，并要求政府采购管理部门对其进行处理。2、重视网络监督途径。网络已经成为现代社会不可或缺的一部分，公众可以充分利用网络的快速与便捷，对政府采购行为进行评议与监督。
4.4改革中国预算体制
在中国目前的预算制度下，下一年预算额度由本年度收支情况决定。这也是造成本文上述案例2发生的主要原因。中国当前的预算体制无疑鼓励政府部门“多花钱”，而不是为政府“省钱”。在地方政府实践中，浙江省温岭市所实行的“预算民主恳谈”把公民参与纳入到预算编制当中，把公民意见纳入进预算考量之中，这种做法值得学界进一步关注与研究。因此，改革中国现行预算体制，完善预算监督体系，提高其透明度，无疑对降低政府成本大有裨益，同时也是推进预算民主的重要组成部分。
参考文献：
[1]卓越.行政成本的制度分析[J].中国行政管理,2001-3.
[2]何翔舟.关于政府成本理论与政府成本研究中的问题[J].浙江工商大学学报,2011-4.
[3]高文洪,贾中一.浅谈政府采购[J].农业科研经济管理,2005-2.
[4]宋冰.中国政府采购亟需关注的焦点问题[J].新视野,2011-1.