摘 要：日内瓦会议后，美国就远东政策出台了一系列NSC5429文件，其中NSC5429/5文件被确定为美国对远东政策的最终文件。这一系列文件的最大特点就是“遏制中国”成为美国远东政策的指导思想。本文以NSC5429系列文件为核心，论述艾森豪威尔政府东南亚政策的内容及特点。
关键词：艾森豪威尔政府 东南亚政策 NSC5429/5 遏制中国
冷战期间，东南亚是美国重要的遏制基地。美国对东南亚政策的研究是国内学者关注的重点，并且出现了很多的研究成果，但这些研究成果大多集中在讨论印支战争或研究东南亚个别国家上，忽视了美国对东南亚政策的整体性；或者把东南亚放在整个远东地区内研究，忽视了美国对东南亚政策的独立性。本文就以美国国家安全委员会在1954年出台的NSC5429/5文件为依据，探讨艾森豪威尔政府对东南亚地区的政策。这一文件的最大特点就是“遏制中国”成为美国远东政策的指导思想。从NSC5429/5文件考察美国对东南亚的政策，能使我们更加清楚地了解日内瓦会议后美国东南亚政策的变化。
1954年4月26日至7月21日，关于和平解决朝鲜问题和恢复印支和平的国际会议在日内瓦召开，经过两个月的艰苦谈判，终于就印支停战达成协议。协议的签署，标志着二战后法国重返印支、重温殖民旧梦的企图彻底破产，也宣告了美国出枪、法国出人以遏制共产主义在印支扩张的这一政策的失败。美国对这一协议极为不满，美国国家安全委员会甚至称日内瓦停战协议为“完成共产主义一大扩张的灾难”①。美国拒绝在停战协议上签字，7月21日，即印支停战协议签署的当日，艾森豪威尔发布声明，宣布美国“不是日内瓦会议上作出决议的一方，也不会受会议决议的约束”，美国“将把共产党的任何重新侵略都看作予以严重关切的事情”②。1954年年中，艾森豪威尔命令范弗里特将军研究美国对南朝鲜、台湾、日本及菲律宾的军事援助计划。几个月后范弗里特提交报告称：随着共产党中国的不断扩张，美国在远东的军事及外交地位日益恶化，美国的远东政策面临彻底失败的危险。报告特别提到，虽然莫斯科仍是对美国的重大威胁，但在今后几年内，共产党中国将成为对自由世界的更大威胁。③鉴于日内瓦会议后远东局势的变化，艾森豪威尔命令国家安全委员会下设的计划委员会对美国远东政策进行考察。
1954年8月初，国家安全委员会下设的计划委员会提出了第一份“美国远东政策考察报告”，国家安全委员会以NSC5429文件的形式下发，供委员会的成员和政府有关部门的讨论。NSC5429/1文件与NSC5429文件在整体结构上是一致的，但在东南亚的行动方针上，NSC5429/1有新的表述④。1954年8月18日，国家安全委员会、财政部、预算局举行了第211次委员会会议，再次讨论远东政策。会议以NSC5429/1为基础，最终通过了“美国远东政策考察报告”，由总统签字后，作为NSC5429/2文件颁布执行。NSC5429/2文件成为艾森豪威尔政府远东政策的第一次正式表述，是美国有关部门执行远东政策的一个总的指导方针⑤，根据文件精神，艾森豪威尔政府积极谋求有关政策的实施。然而，该文件通过仅两周，台海局势骤然紧张，使NSC5429/2文件面临部分修改以适应新形势的局面；另外，美国与其盟国在东西方贸易管制问题上的分歧也在一定程度上冲击了NSC5429/2文件的持续性。1954年11月19日，国家安全委员会下设的计划委员会根据NSC5429/2文件通过后远东局势的新发展，制定了NSC5429/3文件。12月1日，国家安全委员会召开第266次会议，主要讨论NSC5429/3文件，会议否决了针对中国的一揽子解决方案，对贸易管制问题也没有达成一致意见，但NSC5429/3文件中所蕴涵的对东南亚政策指导思想被采纳下来，会议讨论的结果被列为NSC5429/4文件⑥。12月21日，国家安全委员会再次讨论美国的远东政策，仍然没有就中国的贸易管制问题做出最终决定，而是把它交给国务卿进一步研究，会议采纳了NSC5429/4文件的其它部分，并重新列为NSC5429/5文件。艾森豪威尔批准了NSC5429/5文件，把它作为美国对远东政策新的指导性文件，NSC5429/2文件被取代。
NSC5429/5文件的标题是“当前美国对远东政策”，内容包括三部分：总体考虑、目标、行动方针，文件后还有两个附件。文件认为，美国在远东政策的主要问题是应付共产主义对美国安全的威胁，这种威胁因敌对的共产主义势力在亚洲大陆，包括共产党中国、北朝鲜以及最近在越南北部的扩散而日益严重；在五年的时间里，中共政权建立并巩固了对中国大陆的有效统治，维持和发展了与苏联密切的合作关系。美国在远东的主要目标是：保持远东非共产党国家领土、主权的完整；大力改善远东非共产党国家的政治、经济、军事状态；在亚洲努力宣传自由世界文化的优越性，并揭露共产主义意识形态的虚假性；削弱共产党中国的力量和影响，或者改变它的政治走向，使之不再与美国敌对等。但由于远东非共产党国家在政治、军事、经济、文化等方面存在着不同程度的脆弱性，远东非共产党国家相互之间不信任，以及对国家利益的不同认识，妨碍了它们联合起来保卫自己的利益；对旧殖民主义及当代世界范围权力斗争的恐惧，远东非共产党国家产生了强烈的民族主义情绪，这妨碍了它们与美国的合作。为此，在东南亚，美国应在《马尼拉条约》生效之前，如遇共产党攻击条约所辖地区，要采取必要措施，包括寻求国会授权使用武装力量以应付此种局势；条约生效后，要在条约框架内以武装力量抵抗任何共产党对条约地区的进攻。使用各种公开或者秘密的手段，包括使用美国武装力量防止印度尼西亚被共产党统治。当共产党公开进攻或者威胁进攻与美国无条约关系的东南亚国家时，美国也将采取适当的措施，包括使用武装力量加以抵抗。最大限度地推动亚洲自由国家组成一个建立在互助互利基础上的经济集团，通过西方国家的帮助，增强这些国家的政治稳定与经济健康，从而维护它们自身的独立；通过这一经济组织向东南亚地区提供经济、技术援助，加快东南亚国家的经济发展，提高当地人民对前途的信心。进一步发展该地区的信息、文化、教育及交流计划，扩大培养自由亚洲领导人。⑦
附件A是关于东南亚的行动方针，分别说明了美国在有关国家的具体行动：
在印度支那，尽一切可能的尝试，当然不能公开违背美国对日内瓦停战协定的立场，维持和支持柬埔寨和老挝友好的非共产主义政府，维持一个友好的非共产主义南越政府，阻止共产党在越南大选中的胜利；迫使法国承认柬埔寨、老挝和自由越南是主权独立的国家，并予以对待；加强美国代表与柬埔寨、老挝和自由越南的政府就一切对美国有利的事务进行直接商谈；与法国合作援助柬埔寨、老挝和自由越南，维持它们为维护内部安全所需要的军事力量和经济发展环境；援助从北越来的移民，对他们进行安置。利用可行的手段使胡志明集团更难控制北越；利用可行的手段，诸如领事关系和非战略性商品贸易关系阻止北越被永久合并进苏联集团；揭露共产党违背印度支那停战协定等。
在泰国，提供充足的军事援助以增强本土军队的力量，从而帮助泰国控制当地的颠覆活动；提供经济援助，维持和支持泰国非共产主义政府等。⑧
NSC5429/5文件的出台，标志着艾森豪威尔政府远东政策的确立⑨。文件中有关东南亚的政策考虑成为美国制定东南亚政策的指导思想。美国国家安全委员会依据该文件对1953年底制订的NSC171/1文件以及1954年初制定的NSC5405文件进行了修改。1956年国家安全委员会制定的NSC5612/1文件参考了NSC5429/5文件。该文件在长达五年的时间里都没有进行过大的调整和变动，直到1959年，随着远东局势的发展变化，艾森豪威尔政府制定并批准了NSC5913/1文件，NSC5429/5文件才被取代。⑩
与杜鲁门政府的亚洲政策纲领的NSC48系列文件相比，NSC5429/5文件的最大特点就是，中国成了在美国的亚洲遏制战略打击的主要目标，中国成了美国在亚洲的主要敌人。这也是NSC5429/5文件与杜鲁门政府的亚洲政策纲领的NSC48系列文件的最大的区别。NSC48系列文件是把苏联而不是把中国置于其亚洲遏制战略目标的首位{11}。与此相应，在NSC48系列文件中，杜鲁门政府把东南亚的政策放置在遏制苏联在亚洲扩张的战略之下，“现在很清楚，东南亚是由克里姆林宫指挥的协调一致的进攻目标。在设法控制东南亚的时候，克里姆林宫的部分动机是想取得东南亚的资源和交通线，不让我们沾边。但是，共产党在占领东南亚之后，苏联在政治上的收获也同样很重要的。共产党权力在中国的扩张，意味着一场令我们痛心的政治失败；假如东南亚也被共产主义席卷，我们将经受政治上的大溃败，全世界的其他地区都将产生反响，特别是在中东和到那时暴露无遗的澳大利亚”{12}。在NSC5429/5文件中，艾森豪威尔政府把东南亚的政策放置在遏制中国的战略目标之下，通过对这些文件进行归纳，美国东南亚政策具有以下两个特点：
一、NSC5429/5文件使美国进一步介入了东南亚地区，并以条约的形式固定下来。日内瓦协议和法国从印度支那撤退，使印度支那出现力量真空，美国认为东南亚失去屏障，共产党中国的“威胁”已迫在眉睫，美国必须采取补救措施。而美、英在东南亚地区矛盾的愈益缓和，东南亚部分国家也愿意在建立东南亚军事盟约体系问题上与美国的合作，这些都为美国主导成立东南亚集体防务条约打下基础。1954年9月6日，美国、法国、英国、澳大利亚、新西兰、泰国、菲律宾、巴基斯坦八国在马尼拉正式签定了东南亚集体防务条约。该条约不但使东南亚政策直接纳入到对华遏制的轨道，加强了美国在东南亚的战略姿态，扩大了美国遏制中国的新阵地和新领域，使对华遏制政策发展到新高度，并具有长期性和远东全局特性。{13}
二、企图把东南亚纳入到新创建的“亚洲自由国家经济集团”。NSC5429/5文件提出要建立“亚洲自由国家经济集团”，这反映了美国从经济上要把东南亚纳入到美国的冷战战略目标中。东南亚地区对美国的重要性首先表现在它所具有的战略地位以及出产大量的工业原材料。随着美国在远东遏制对象的转移，美国转变对日占领政策，积极谋求日本经济的复兴，但由于处于从经济上遏制中国的需要，必须切断日本与其传统市场中国的联系，推动日本与东南亚地区的经济合作。另外，早在1950年英国就在南亚和东南亚倡导了“科伦坡计划”，该计划表面上以“提高南亚和东南亚地区人民的生活水平及社会福利”、加强地区技术合作和经济发展为目的，但实际上英国想借此维持它在该地区日益衰落的战略地位，这与美国在远东遏制中国的战略目标有所冲突。于是，美国积极创立一个美国主导下的经济合作组织，创建“亚洲自由国家经济集团”。这是艾森豪威尔政府对东南亚政策的新设想。
总之，从NSC5429系列文件可以看出，与杜鲁门政府相比，艾森豪威尔政府大大提高了东南亚的战略地位，在军事上建立东南亚条约组织、在经济上企图创建“亚洲自由国家经济集团”，从而力图把东南亚全面纳入到遏制中国的冷战格局中，使冷战在东南亚进一步深化。
注释：
① 时殷弘.《美国在越南的干涉和战争:1954-1968》.世界知识出版社，1993年，第2页.
② 资中筠.《战后美国外交史》.世界知识出版社，1993年，第287页.
③ United States Government Printing Office，Foreign Relations of the United States，1952-1954.Vol.12[Z]. Washington，1984，p953-955
④ NSC5429/1，Review of U.S.Policy in the Far East， Documents of National Security Council.
⑤ 刘雄.《艾森豪威尔政府亚洲政策的形成》.载《东北师大学报》，2001年第3期.
⑥ NSC5429/4，Current U.S.Policy Toward the Far East.December 10，1954.FRUS，1952-1954.Vol.12.p1035-1038
⑦ NSC5429/5，Current U.S.Policy Toward the Far East.December 22，1954.FRUS，1952-1954.Vol.12.p1062-1073
⑧ NSC5429/5，Current U.S.Policy Toward the Far East，Documents of National Security Council，第2次增补.
⑨ 刘雄.《第二届艾森豪威尔政府的亚洲政策》.东北师范大学博士论文，2003年5月.
⑩ 这些文件的主题分别是:
NSC171/1，United States Objectives and Courses of Action With Respect to Indonesia; NSC5405， United States Objectives and Courses of Action With Respect to Southeast Asia; NSC5612/1，Statement of Policy on U.S.Policy in Mainland Southeast Asia; NSC5913/1，Statement of U.S.Policy in the Far East.
{11} 时殷弘.《1950年美国远东政策剧变的由来》.载《南开学报》，1995年第5期.
{12} 上海市国际关系学会编印.《战后国际关系史料（第1辑）》.1981年，第51页.
{13} 林利民.《遏制中国》.时事出版社，2000年，第406页.