摘要：国家助学贷款制度是帮助贫困家庭学生顺利完成学业的好 制度。然而，国家助学贷款工作开展得并不理想，还有相当部分贫困家庭学生未获这项资助 ，贫困学生的资助问题还没有得到根本解决。政府要改革利益机制，实施政府担保；改革投 入机制，发展公民社会；改变管理方法，引入信息技术，实现善治。这样才能改变当前国家 助学贷款的实施困境。
关键词：国家助学贷款；机制；政府；善治
中图分类号：G467．8文献标志码：A文章编号：1002－0845(2007)02－0010－03
一、引言
为解决贫困家庭学生上大学的困难，实现“不让一个贫困生因为贫困上不起学”的承诺， 我国政府从1999年开始实施了国家助学贷款制度。这项制度对解决贫困家庭学生考入大学 顺利入学和完成学业起到了积极的作用。
然而，国家助学贷款工作开展得并不理想，还有相当部分贫困家庭学生未获这项资助。据教 育部2005年对全国公办普通高等学校资助贫困家庭学生各项政策的实际执行情况的统计结果 显示，到2005年国家累计资助学生153万人。2004至2005学年，全国公办普通高校在校生 总数为1350万人，其中贫困家庭学生约263万人，占在校生总数的19％［1］。在2005 年8月29日教育部召开的新闻发布会上，主管此项工作的教育部副部长张保庆说：“资助困 难高校学生的问题是一个老问题，一个大问题，也是一个到现在还没有得到满意解决的问题 。”他说：“国家助学贷款工作开展了6年，却仍有一些地方政府对此项工作不重视，目前 还有8个省、自治区、直辖市基本没有行动，400多所高校没有落实。”2005年9月4日《中国 教育报》为此发表了一篇题为“八月份国家助学贷款‘卡’哪了”的文章。
这么一项好的制度为什么没有得到很好落实?问题出在哪里?本文试图从善治的角度对此问题 进行分析，并在此基础上，提出改进工作的基本思路，以丰富对这一问题的研究。
二、目前国家助学贷款机制存在的问题及原因分析
国家从2004年6月开始实施国家助学贷款新机制。新机制规定，符合条件的贫困家庭学生可 申请国家助学贷款。学生在校期间产生的贷款利息全部由国家财政补贴，其中部属高校由中 央财政贴息，地方高校由地方财政贴息。还贷方式和期限视借贷学生毕业后的就业情况， 在 学生毕业后1年至2年开始还贷，还贷期限延长至6年。经办银行实行招标方式确定。建立国 家助学贷款风险补偿金机制，按行政隶属关系，由财政和普通高校按贷款当年发生额的一定 比例建立国家助学贷款年风险补偿专项资金，国家助学贷款风险补偿专项资金由财政和高校 各承担50％。
善治是使公共利益最大化的社会管理过程和管理活动。善治的本质特征，就在于它是政府与 公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的良性互动。善治的基本要素包括参与 、法治、责任、效益、公正、稳定、透明、廉洁。下面将根据善治的本质特征和基本要素， 对国家助学贷款机制存在的问题及原因进行分析。
1．社会信用体系尚未建立，国家助学贷款存在极大风险
国家助学贷款是信用贷款，需要良好的社会信用体系作担保。关于国家助学贷款的偿还机制 ，国家助学贷款新机制规定，学生未按照与经办银行签定的还款协议约定的期限、数额偿还 贷款，经办银行应对其违约还款金额收罚息，并将其违约行为载入金融机构征信系统，金融 机构不再为其办理新的贷款和其他授信业务。按还款计划进入还款期后，连续拖欠还款超过 一年且不与银行主动联系办理有关手续的借款学生，有关行政管理部门和银行将通过新闻媒 体和网络等信息渠道公布其姓名、公民身份证号码、毕业学校及具体违约行为等信息。
尽管如此，由于社会信用体系尚未建立，信用立法滞后，助学贷款作为国内唯一的无担保贷 款，仍存在着极大的风险。国家助学贷款是信用贷款，期限较长，目前银行难以全面真实掌 握贷款学生的个人信用状况，贷款风险大，贷后管理困难，违约率高。据报道，到2005年年 初，宁夏大学贷款到期45人，违约12人，违约金额9．738万元，占全部到期贷款金额的30 ．62％。西北第二民族学院贷款到期6人，违约6人，违约金额4．68万元，占全部到期贷款 金额的100％。宁夏医学院贷款到期172人，违约32人，违约金额9．1万元，占全部到期贷款 金额的18％［２］。另据报道，截至2005年6月末，济南市国家助学贷款违约率达到3 5％，较年初上升16．6个百分点，其中个别学校违约率达到了76％，不良贷款率为6．6％， 较年初上升1．85个百分点，已高于住房、汽车等消费贷款的不良贷款率［3］。
2．没有兼顾到各方利益
国家助学贷款的利益相关主体有政府、学校、银行和学生，尽管新机制试图通过政府、学校 和银行共同分担风险的方式，协调各方利益关系，但现有机制仍未能较好地兼顾各方利益， 形成一个各方共赢的局面。在国家助学贷款机制中，学生获得贴息贷款，学校不用担心贫困 生拖欠学费，而资助贫困生完成学业是政府的职能，学生、学校和政府三方都享受到了利益 ，都是受益者，都有积极性，惟独只有银行是“冤大头”――承担高损失、高风险：风险补 偿率低，发放贷款时间长，贷后管理成本、信用风险大。无论从回报率还是风险管理的角度 ，承办贷款与商业银行赢利的经营宗旨都有冲突，所以，银行缺乏足够的动力。
3．政府责任缺位
国家助学贷款是一项涉及政府、银行、学校和学生四方利益关系的事情，集政策、教育和金 融为一体，具有商业性与政策性并存的双重特征，其政策性、公益性明显大于赢利性，实质是一项借助商业手段而实施的公益事业。
善治理论告诉我们，善治是使公共利益最大化的社会管理过程，其本质特征就在于它是政府 与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态 ［4］。
政府的职责就是进行公共管理，实现公共利益。作为一项公益事业，理应由政府负主要责任 。为每个人提供平等的教育机会和参与社会竞争的机会，是政府的责任所在，政府为此付出 一定的代价，担负一定的风险，是政府分内的责任。然而，国家助学贷款作为公共物品由商 业银行进行市场化运作，尽管新机制已考虑了对商业银行的风险补偿问题，但贷款风险逐步 上升仍然是客观事实，银行承担了很大的风险，实际上是政府将部分责任转嫁给了银行，银 行的利益得不到实现而出现“市场失灵”，政府却没有相应的手段保障其顺利开展。国家助 学贷款实施困难，在一定程度上是政府责任“缺位”的结果。
4．投入机制不健全
治理理论认为，治理的主体既可以是公共机构，也可以是私人机构，还可以是公共机构和私 人机构的合作［4］。治理是政治国家与公民社会的合作、强制与自愿的合作。然而 ，国家助学贷款机制的投入机制不健全，投入的主体主要是银行、政府和学校，这种投入主 体结构，没有充分发挥社会力量的积极性，资金保障不足，致使项目实施困难，难以保证项 目的可持续性。
5．管理方法不适应
政府对国家助学贷款的管理主要采用行政手段，政府运用自身的政治权威，通过发号施令、 制定政策和实施政策，对公共事务实行单一向度的管理。政府在这件事情上的权威是建立在 由行政命令和惩罚机制构成的强制的基础上的。
据《中国教育报》2005年9月2日题为“八省份推进国家助学贷款不力，教育部财政部出台惩罚性措施”的报道，教育部、财政部将对推进国家助学贷款工作不力的省份进行惩罚，惩罚措施包括不安排对地方高校的共建经费，减少转移支付经费，调减专科、本科和研究生的招生计划，暂停硕士、博士点的审批，暂停对新设置高校、高校升格、高校更名的审批等等。
根据善治理论，善治是使公共利益最大化的社会管理过程和管理活动。善治的本质特征，就 在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的良性互动。善治意味 着办好事情不仅靠强制。政府对公共事务的管理应建立在市场原则、公共利益和认同之上。
出于两种不同的理念，政府在助学贷款问题上可能做出两种不同的选择：一种选择是风险由 商业银行和学生承担；另一种选择是政府作为学生的担保，为风险埋单。前者商业银行利益 被缩小，而后者，政府主动承担起理应承担的责任，在保证市场正常运转的同时保证银行的 利益不受减损。
三、改进贫困学生资助工作的基本思路
1．改革利益机制，实施政府担保，实现各方共赢
科学、完善的利益机制，实现各方共赢是国家贷款机制能否成功的关键。一项改革，如果一方或者几方认为自己承担了改革的所有成本，而不能从中获利，是不可能成功的。
国家资助计划是否获得成功，不仅要看对学生和社会的影响程度和广度，还要看其是否可持续，是否能够有效收回贷款。从以上分析可以得知，国家助学贷款机制可否持续的关键在于风险的承担和补偿问题。政府应在救助贫困生方面负起更多的责任，承担更多的贷款拖欠风险。因此应健全担保机制，完善风险补偿机制。美国在这方面的做法可以参考：如果学生违约没有归还贷款，或者由于死亡、疾病而无法还贷，州政府和联邦政府将向银行赔付95％的拖欠贷款，即由政府负责担保，以保证承 办商业银行与政府、学校和学生一样都从中受益，实现各方共赢。如果能形成政府、学校、 银行、学生共赢的局面，责权利清晰，利润稳定，风险低，同时还能宣传自身的社会公益形 象，银行必定会化被动为主动，将国家助学贷款视为银行业务新的增长点。只有这样，这项 好的措施才有可能持续进行下去。
2．改革投入机制，发展“公民社会”，多渠道筹措资金
在理顺利益机制的前提下，充足的资金保障也是贫困学生资助项目成功的关键之一。
根据善治理论，公民社会是善治的现实基础，没有一个健全和发达的公民社会，就不可能有 真正的善治［4］。在公共服务方面实施“社会分担化”是世界各国政府治理的一 个趋势。因此，应积极培育和发展“公民社会”，发展包括各种志愿者组织及协会在内的非 政府组织，让更多的力量来参与这项公益事业，变单一渠道筹措经费为多渠道筹措经费是解 决资金保障的基本途径。促进教育事业发展是政府的责任，因此政府应当加大财政对扶持教 育的力度，同时鼓励社会其他力量捐助教育。资金保障可采用政府财政投入为主，同时通过 银行贷款、接受捐款、设立基金、学生偿还等多渠道来筹措。这样一来既缓解了政府的压力 ，同时也发挥了社会多元力量的积极性，提高了公共服务的社会支持度。在这方面，不少国 家都有许多好的做法可以借鉴。
3．改变管理方法，引入信息技术，实现公开、效率
改变原来以行政手段为主的管理方式，主要采用经济、法律手段，辅之以行政手段。根据治 理理论，在公共事务的管理上，“不再是行政部门的管理，而是根据市场原则的管理；不再 是由国家‘指导’，而是由国家和私营部门合作”。治理是一个上下互动的管理过程，它主 要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理。治理 不是控制，而是协调；不是一种正式的制度，而是持续的互动［4］。因此，政府 应改变靠行政强制推行政策的方式，在国家助学贷款工作上政府主要是制定政策和法律，进行宏观调控与协调。国家应加快信用 立法工作 ，尽快建立并完善征信体系，降低贷款风险。同时在国家助学贷款工作中，要注意引入信息 技术，尽快建立社会信用信息系统，完善个人信息存储、评价、效能的机制，同时相关部门 建立磋商协调机制，保证工作的顺利进行。
四、结束语
综上所述，国家助学贷款实施困难呼吁政府善治。政府善治，一是应改革利益机制，实施政 府担保，实现各方 共赢。二是改革投入机制，发展“公民社会”，多渠道筹措资金。改变管理方法，引入 信息技术，实现公开与效率，是实现善治的基本途径。
参考文献：
［1］瞿帆，刘琴.全国获贷学生新增六十五万［N］.中国教育报，2005-8-23.
［2］高菲.助学贷款艰难破局［N］.宁夏日报，2005-9-19.
［3］魏震，尹珂.国家助学贷款为何难展身手?部分高校操作有待规范［N］.大众日 报，2005-9-14.
［4］俞可平．治理与善治［M］.北京：社会科学文献出版社，200 0.
〔责任编辑：吕增富〕