城市发展赶超型战略的刚性秩序“陷阱”:对城管冲突的一种解释


  [摘要]我国城管冲突频繁发生是长期以来城市发展赶超型战略思维因袭而产生的必然后果。在赶超型战略思维下,政府制定规划和确定城市发展定位及目标,并使之成为一种刚性的秩序。政府借用行政力量集中资源力求毕其功于一役,凡是与此发展定位及目标不相符合的要求和诉求都失去“正确性”而不应有立足之地,同时,行政层级的压力型体制对各级政府官员行为具有强有力的约束作用,使得追求刚性“秩序”因其政治上的“正确”而理所当然。在社会转型期城市化快速发展带来利益多元化和差异化的情况下,继续维持对城市“秩序”近乎苛刻的追求和管理要求,必然使政府管理陷于刚性秩序的“陷阱”,城管执法与设摊者的冲突也将难以有效化解。
  [关 键 词]赶超型战略 刚性秩序 城管冲突
  [作者简介]张良(1960-),男,上海人,华东理工大学社会与公共管理学院副教授,研究方向为公共管理与公共政策,社会组织研究;王寅申(1986-),男,上海人,华东理工大学社会与公共管理学院,研究方向为城市公共管理。
  [中图分类号]C91-03 [文献标识码]A [文章编号]1008-7672(2016)02-0091-09
  近年来,在不同城市发生的震动全国的城管与设摊者及社会公众之间的冲突事件,以及质疑城管合法性的争论事件,引来社会公众及新闻媒体对城管的口诛笔伐,城管被推到了风口浪尖上。
  一、 问题提出
  20世纪90年代后,在我国城市管理执法实践中提出了“综合执法”的概念,近年来围绕“城管”发生的各种争论,其焦点主要集中在对城市管理综合执法的不同认识上。就实际运行状况而言,城市管理综合执法的核心内容是相对集中行政处罚权,即将若干有关行政机关的行政处罚权集中起来,交由一个行政机关统一行使,行政处罚权相对集中后,有关行政机关不得再行使原行政处罚权。①在我国,相对集中行政处罚权作为一项法律制度,是由1996年实施的《中华人民共和国行政处罚法》确立的,该法第16条规定“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使行政机关的行政处罚权,但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”这一规定为相对集中行政处罚权的行使提供了法律依据。1996年4月,国务院发出《关于贯彻实施<中华人民共和国行政处罚法>的通知》(国发[1996]13号文),指出:“各省、自治区、直辖市人民政府要认真做好相对集中行政处罚权的试点工作。”其正式将《中华人民共和国行政处罚法》第16条的规定概括为“相对集中行政处罚权”制度,并要求通过试点逐步推行这一制度的落实。这是第一次明确提出和使用“相对集中行政处罚权”这一概念。
  从广义上说,“城管”一词可用于政府城市管理职能的简称。但在城市管理综合执法的框架下,城管这一概念被赋予了特定的和多重的涵义。所谓“特定的”,城管主要是指城市管理综合执法职能,这是政府整个城市管理链中的一个特定职能或环节,并被概括为“相对集中行政处罚权”;所谓“多重的”,城管被用来指在城市管理综合执法职能基础上形成的系统、机构和人员等不同涵义。当下一般而言的城管,即此意义上的理解。
  1997年3月,国务院批准北京市宣武区为全国第一个城市管理综合执法试点地区。1997年5月,宣武区城市管理监察大队成立,这是我国第一支城市综合执法队伍,也是城管第一次进入社会公众眼中的标志。此后,城管在全国各地迅速扩展,目前,全国3191个县级以上地方政府中,有3074个设置了专门的城管执法机构,占96.2%,全国城管执法人员总数达到45.5万人,其中在职人员23.4万人,辅助人员22.1万人,在职人员与辅助人员之比基本达到1﹕1。①但是,曾经被认为是政府在城市管理中的一种制度创新的“城管”,却在其20年左右的实践中,各种争议及冲突一直不断。在2013年底,中国社会科学院发布《中国社会发展年度报告(2013年)》,指出城市居民对政府各职能部门的信任评价中,对城管部门的信任比率最低,仅为24%。②在2014年,中国社会科学院蓝皮书发布《形象危机应对研究报告(2013-2014)》调查结果显示,群众认为形象最差的官员群体中,城管位列首位。③城管的形象危机源自客观事实、认知基模、刻板印象、原型沉淀效应、妖魔化与标签化下的共振,作为拥有行政执法权的“强势群体”,城管群体正在遭受污名待遇。④
  于城管形象污名化的原因学界存有不同的解释,比较有代表性的是两个维度的解释:第一个维度是从法律的角度质疑城管执法权的合法性。如有学者认为城管执法权来源与法律优位原则相冲突。现行城管执法所具有的相对集中行政处罚权,其来源均是依据国务院的“通知”“决定”“批复”。从行政法渊源角度上说,这些文件不属于行政法规的范畴,应是其他行政规范性文件。⑤关于政府部门职权的设定,根据我国《立法法》,应当由全国人大及其常委会制定的法律进行规定,至少由人大授权国务院制定行政法规来进行规定。如果仅由国务院通过一个具有指导性、临时性、政策性特点的行政规范性文件来对行政执法权的权力归属进行调整是不恰当的。这就足以导致城管执法主体资格和法律地位存在着先天的不足与缺陷。⑥还有学者认为目前城管执法领域涉及到的法律关系,都有相应的单行法调整和管理,都有相应的职能部门执法及相应的法律依据。而现行城管部门在实施“相对集中行政处罚权”制度之际,也在行使大量的其他部门法定的行政职权,如行政管理权、行政许可权、行政检查权、行政强制执行权等等,而这些行政职权,在国务院的相对集中行政处罚权的试点方案中并没有做出规定。事实上,所谓相对集中行政处罚权,只是指行政处罚权的集中,并不包括其他行政管理权的集中。这些行政职权的来源,除了各地方法规、地方政府规章及其他行政非规范性文件之外,在法律层面更是缺乏法律依据的。很明显,城管部门行使这些职权显然没有法律规定。其行使城管执法权不符合现代行政中最基本的职权法定原则。同时,将其他部门的行政处罚权通过一系列行政规范性文件转移给城管部门,这种行为是否符合职权法定原则也是尚存疑虑的。①第二个维度是针对城管队员素质参差不齐质疑城管执法的规范性。目前城管部门在日常运作中面临人手不足的突出问题,在管理事项繁多、任务时间紧迫、执法环境复杂的状况下,整个城管队伍捉襟见肘、疲于奔命。而为了应对繁重的城管工作,许多城市的城管队伍出现无序扩张的情况,造成城管队伍人员构成的复杂性。城管队伍中人员的性质各异、素质不一,在城管工作中各自行为所受到的约束强度差异明显,在任务压力和利益诱惑的双重影响下,少数城管人员暴力执法、野蛮执法等行为屡禁不止,而一旦执法和管理中出现冲突引起社会关注时,城管部门又往往把责任推到“协管”人员身上,更加引发社会公众的极大不满及对城管公信力的怀疑。

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